Дело Хана: иммиграционный судья не имеет права рассматривать дела заявителей на визу типа U об отмене недопуска

Введение

​8 сентября 2016 года Совет по иммиграционным апелляциям (BIA) издал прецедентное решение по Делу Хана (Matter of Khan, 26 I&N Dec. 797 (BIA 2016). Совет постановил, что иммиграционный судья не имеет права выносить решение относительно отмены недопуска в соответствии с разделом 212(d)(3)(A)(ii) Закона об иммиграции и гражданстве США (INA) в случае подачи заявления заявителем на получение неиммиграционного статуса U.

Факты и процессуальная история

Ответчик, уроженец и гражданин Гайаны, был допущен в США в качестве законного постоянного жителя (LPR) в 1992 году. В 2008 году ответчик был признан виновным в нескольких уголовных преступлениях согласно законодательству штата Флорида. По факту совершения этих преступлений, в отношении ответчика была инициирована процедура выдворения (депортации), т.к. он был осуждён к выдворению согласно разделу 237(a)(2)(A)(iii) INA как иностранец, виновный в сексуальном насилии над несовершеннолетним, что является иммиграционным преступлением с отягчающими обстоятельствами согласно разделу 101(a)(43)(A).

Как уже упоминалось, в процессе судебного разбирательства иммиграционный судья принял решение о выдворении ответчика согласно разделу 237(a)(2)(A)(iii) INA, которое лишало ответчика права на въезд в США. Ответчик не обратился с заявлением об отмене данного решения. Более того, ответчик подал заявление на отмену недопуска в связи с поданной им заявкой на получение неиммиграционного статуса U (согласно разделу 101(a)(15)(U) INA). Таким образом, вместо того чтобы добиваться отмены решения о выдворении, находясь в статусе законного постоянного жителя США, ответчик фактически признал выдворение и, кроме того, начал добиваться отмены недопуска в связи с поданной им заявкой на получение неиммиграционой визы U. С этой целью ответчик подал Форму I-918 (заявку на предоставление неиммиграционного статуса U) и Форму I-912 (заявку на получение разрешения на въезд в качестве неиммигранта). Форма I-912 подается иностранцем для получения специального разрешения на въезд в США, когда у иностранца такого права нет. Обе формы были поданы в 2012 году. В 2013 году иммиграционный судья в административном порядке закрыл дело о процедуре выдворения в связи с необходимостью оценки заявки ответчика на получение неимиграционного статуса U.

Министерство внутренней безопасности США (DHS) в 2013 году подало предварительную (промежуточную) апелляцию, но Совет отклонил рассмотрение апелляции в момент ее подачи. В 2014 году Служба гражданства и иммиграции США (USCIS) отклонила обе заявки ответчика: и заявку на получение неиммиграционного статуса U, и заявку на отмену недопуска (заявку о разрешении на въезд в США в неиммиграционных целях). В дальнейшем иммиграционный судья повторно рассмотрел дело, постольку заявитель обратился с заявлением об отмене решения, отказывающего ему в праве на допуск в США согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) INA.

При рассмотрении данного дела иммиграционный судья установил, что согласно нормам законодательства, USCIS обладает исключительной юрисдикцией относительно рассмотрения заявок на получение неиммиграционного статуса U. В то же время иммиграционный судья определил, что он наделен параллельной юрисдикцией для рассмотрения заявлений об отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii). Однако, поскольку иммиграционный судья установил, что ответчик не удовлетворил требование о предоставлении достаточных доказательств для принятия решения в его пользу, заявление на отмену недопуска было отклонено.

Ответчик подал апелляцию на данное решение. DHS выступило против апелляции, утверждая, что иммиграционный судья допустил ошибку, указав наличие у него параллельной юрисдикции для отмены недопуска.

Спорный вопрос по делу

​Совет определил, что «вопрос, поставленный перед нами, заключается в том, имеет ли иммиграционный судья полномочия для рассмотрения заявления об отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) INA, поданного заявителем на получение неиммиграционного статуса U».

Раздел 212(d)(3)(A)(ii) INA предусматривает такую отмену недопуска (запрета для въезда в США для иностранцев, не имеющих допуска на территорию США согласно разделу 212(a) INA). Отмена недопуска (запрета на въезд) может быть предоставлена, если иностранец имеет в наличии соответствующие документы, либо ему была предоставлена такая отмена ранее. Вышеуказанная отмена доступна только иностранцу, ищущему допуск на территорию США временно — в качестве неиммигранта (поэтому эта процедура доступна только для претендентов на получение неиммиграционных виз, а не для получателей иммиграционных виз). Решение о том, предоставлять ли отмену недопуска (отмену запрета на въезд в США) согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii), принимается по усмотрению Генерального прокурора и Генеральный прокурор «устанавливает условия, включая, при необходимости, установление обязательств, для контроля и регулирования допуска и возвращения неприемлемых иностранцев, подающих заявку на временный допуск согласно данному разделу».

Вопрос юрисдикции возникает из исключительной юрисдикции USCIS относительно рассмотрения заявок на получение неиммиграционного статуса U согласно разделу 212(a) INA вместе с исключительной юрисдикцией Генерального прокурора по предоставлению отмены недопуска иностранцев согласно разделу 101(a)(15)(U) INA. В целом, такая ситуация возникает, поскольку заявители на получение неиммиграционного статуса U должны предоставить необходимые заявки на отмену недопуска в USCIS. Вопрос, стоящий перед Советом в случае подачи заявок на отмену недопуска (запрета на въезд в США) согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) заключался в том, был ли иммиграционный судья прав в своем выводе по поводу наличия у него «параллельной юрисдикции» касательно отмены, несмотря на наличие исключительной юрисдикции USCIS по принятию решения относительно заявок на получение неиммиграционного статуса U.

Анализ и решение

​В итоге, Совет решил, что иммиграционный судья ошибался в своем выводе о наличии у него параллельной юрисдикции относительно рассмотрения заявлений об отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii), поданного заявителем на получение неиммиграционного статуса U. Для понимания причин этого мы должны изучить анализ Советом соответствующих нормативных актов, регулирующих правил и прецедентов.

А. Юрисдикция USCIS относительно заявок на получение неиммиграционного статуса U

Совет разъяснил, что согласно разделу 101(a)(15)(U) INA, а также разделу 214(p), USCIS имеет исключительную юрисдикцию в отношении принятия решения по заявкам иностранцев на получение неиммиграционного статуса U. Правовые нормы, содержащиеся в разделе 8 Свода федеральных нормативных актов США — C.F.R. (8 C.F.R. 214.14(c)(1), предусматривают «наличие у USCIS исключительной юрисдикции в отношении всех заявок на получение неиммиграционного статуса U». Совет отметил, что согласно этим правовым нормам заявитель на получение неиимиграционного статуса U, находящийся в процессе выдворения, должен подать Форму I-918 «непосредственно в USCIS».

В деле Г-К (Matter of G-K-, 26 I&N Dec. 88, 93 (BIA 2013), Совет указал, что «исключительная юрисдикция по заявкам на получение неиммиграционного статуса U остается у DHS, но иностранец может добиваться продления иммиграционной процедуры в ожидании завершения процесса получения визы». В Деле Санчеса-Сосы (Matter of Sanchez-Sosa, 25 I&N Dec. 807, 811 (BIA 2012), Совет разъяснил, что заявитель на получение неиммиграционного статуса U, «должен подать заявку на отмену недопуска — Форму I -912 … как часть предоставления доказательств» в USCIS. В решении также отмечалось, что «USCIS имеет исключительную юрисдикцию в отношении рассмотрения заявок о выдаче виз U».

В рассматриваемом деле, Совет разяснил, что существует специальная отмена недопуска (отмена запрета на въезд) для заявителей на получение визы U, правовые нормы в отношении которой содержатся в разделе 212(d)(14) INA. Эти нормы позволяют Секретарю DHS, по усмотрению Генерального прокурора, отменять запрет на въезд в страну согласно разделу 212(a) INA (за исключением случаев недопуска согласно разделу 212(a) INA для неиммигрантов, названных в разделе 101(a)(15)(U) (предоставление неиммиграционного статуса U). Такая отмена запрета на въезд может быть предоставлена, если Секретарь DHS определит, что снятие запрета на въезд производится в целях общественного или национального интереса. В соответствии с правовыми нормами, изложенными в разделе 8 C.F.R. (8 C.F.R. 212.17(b)(2), если недопуск в США связан с совершением иностранцем насильственных или опасных преступлений либо вопросами национальной безопасности, отмена недопуска (снятие запрета на въезд) может быть предоставлена только в «чрезвычайных обстоятельствах». Согласно разделу 8 C.F.R. (8 C.F.R. 212.17(b)(3) апелляция на отказ снять запрет на въезд в США согласно разделу 212(d)(14) INA не предусмотрена, но при определенных обстоятельствах заявитель на получение неиммиграционного статуса U может повторно подать заявку на отмену недопуска.

B.Полномочия иммиграционных судей по отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii)

Совет разъяснил, что в отличие от отмены недопуска, регулируемого разделом 212(d)(14) и предназначенного исключительно для заявителей на получение неиммиграционного статуса U, отмена недопуска в США согласно разделу 212(d)(3)(A) предназначена для общего применения и разрешает «временный допуск на территорию США иностранцев-неиммигрантов, подающих заявку на получение предварительного разрешения на въезд в США по усмотрению Генерального прокурора». Заявки на отмену недопуска могут быть поданы в пункте въезда либо в учреждении предварительного досмотра, назначенном Службой таможенного и пограничного контроля (CBP) в соответствии с разделом 212(d)(3)(A)(ii) либо консульским учреждением США согласно разделу 212(d)(3)(A)(i).

Ответчик по делу утверждал, что поскольку заявка на отмену недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) подпадает под юрисдикцию Генерального прокурора, он подразумевал, что иммиграционный судья имеет полномочия для рассмотрения заявлений на отмену недопуска относительно заявителей, подавших заявку на получение неиммиграционного статуса U. В поддержку данной позиции ответчик сослался на решение суда Седьмого округа в Деле Л.Д.Г против Холдера (L.D.G. v. Holder, 744 F.3d 1022 (7th Cir. 2014), в котором суд Седьмого округа постановил, что Конгресс не имел намерения препятствовать получению заявителем неиммиграционного статуса U по причине того, что Генеральный прокурор предоставил отмену недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii). Соответственно суд Седьмого округа постановил, что иммиграционные судьи имеют полномочия принимать решения об отмене недопуска в отношении заявителей на получение немиммиграционного статуса U. Однако, в противоположность этому Совет придерживался такой позиции: «неясно, имел ли Конгресс намерение полагать, что Генеральный прокурор имеет юрисдикцию в отношении этих отмен относительно предоставления неиммиграционного статуса U, т.к. в свое время он предоставил DHS исключительную юрисдикцию относительно виз типа U».

Совет отметил, что позиция законодателя по данному вопросу неясна в плане «взаимодействия» раздела 212(d)(14) относительно отмены недопуска, предусмотренного исключительно для получателей неиммиграционной визы типа U и, обычно применяемой отмене недопуска для неиммигрантов, указанных в разделе 212(d)(3)(A)(ii). Совет оставил открытым вопрос о том, имеет ли Генеральный прокурор право на отмену недопуска относительно заявителей на визы типа U. Тем не менее, Совет постановил, что даже если Генеральный прокурор имеет такие полномочия, «мы не можем прийти к выводу, что такие полномочия распространяются и на иммиграционных судей без учета регулирующих норм и полномочий иммиграционных судей».

Во-первых, Совет отметил, что при рассмотрении споров по отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) Генеральный прокурор только делегировал ограниченные полномочия иммиграционным судьям. Подобные ситуации описаны в нормах, содержащихся в разделе 8 C.F.R (8 C.F.R. 214.2(b), 235.2(d), 1212.4(b), и1235.2(d). Согласно данным правовым нормам, такие заявления по отмене недопуска (запрета на въезд в США), предъявляемые с целью получения права на въезд в США в неиммиграционных целях, могут быть рассмотрены иммиграционным судьей «в контексте отложенной проверки после отклонения соответствующей заявки в пункте въезда» (см. раздел 8 C.F.R. (8 C.F.R. 214.4(b). Изначальное отклонение заявки на отмену недопуска окружным директором будет являться поводом для «непредвзятого» рассмотрения спора иммиграционным судьей согласно соответствующей процедуре (см. раздел 8 C.F.R. (8 C.F.R. 235.2(d).

Совет разъяснил, что соответствующие правовые нормы и правила строго ограничивают юрисдикцию иммиграционного судьи относительно рассмотрения дел по заявлениям об отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) INA. Что более важно — Совет постановил, что обстоятельства, при которых иммиграционный судья имеет такую юрисдикцию, являются «однозначно неприменимыми к заявителю на получение неиммиграционного статуса U». С оглядкой на решение суда Седьмого округа по Делу Л.Д.Г. против Холдера Совет отметил, что суд Седьмого округа не ссылался специально на раздел 8 C.F.R. (C.F.R. 235.2(d), нормы которого содержат главные ограничения юрисдикции иммиграционного судьи относительно отмены недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii).

Вдобавок к соответствующим правовым нормам, Совет имеет достаточное количество прецедентов относительно ограниченных полномочий иммиграционных судей касательно отмены недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii). Совет обсудил ограниченную компетенцию иммиграционного судьи относительно заявлений на отмену недопуска в Деле Каземи (Matter of Kazemi, 19 I&N Dec. 49, 52 (BIA 1984) и Деле Фуэйо (Matter of Fueyo, 20 I&N Dec. 84, 86-87 (BIA 1989). Ссылаясь на нормативные акты и прецеденты Совет постановил, что полномочия иммиграционного судьи относительно заявлений на отмену недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) не распространяются на заявления, поданные заявителями на получение неиммиграционного статуса U. Это связано с тем, что заявитель, претендующий на получение неиммиграционного статуса U «физически» присутствует на территории США и, «таким образом, не является субъектом отсроченной проверки, во время проведения которой CBP либо уполномоченное должностное лицо могут отклонить заявку на отмену недопуска в пункте въезда».

Совет занял позицию, согласно которой суд Седьмого округа в Деле Л.Д.Г. против Холдера (L.D.G. v Holder) применил чрезмерно широкое и поверхностное толкование полномочий иммиграционного судьи для целей проведения процедуры выдворения согласно разделу 240 INA и других процедур. Совет пояснил, что полномочия иммиграционного судьи по рассмотрению судебных дел являются «исключительно такими, какими их делегирует INA и регулирующие нормы, принятые Генеральным прокурором». Совет изложил данный принцип в Деле Г-К- (Matter of G-K-, 26 I&N Dec. at 93) и в Деле Аветисяна (Matter of Avetiysan, 25 I&N Dec. 688, 691 (BIA 2012).

По вышеизложенным причинам Совет постановил, что ни законодательные акты, ни другие регулирующие нормы, не дают иммиграционному судье полномочий принимать решения по отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) INA по заявлениям заявителей на получение неиммиграционного статуса U, присутствующим на территории США. Позиция Совета поддерживается также решением суда Третьего округа от 1 августа 2016 года по Делу Санди против Генерального прокурора США (Sunday v. Att'y. Gen. of the U.S., No. 15-1232, __ F.3d __ (3d Cir. Aug. 1, 2016). В этом решении суд Третьего округа постановил, что полномочия иммиграционного судьи по отмене недопуска в соответствии с разделом 212(d)(3)(A)(ii) ограничены теми обстоятельствами, когда иностранец подал заявку на допуск в страну на имя окружного директора USCIS до момента своего въезда в США и не распространяются на те ситуации, когда иностранец был допущен на территорию США и пытается получить отмену недопуска в рамках заявки на получение неиммиграционного статуса U.

Наконец, Совет посчитал не обоснованными аргументы суда Седьмого округа о том, что иммиграционный судья имеет юрисдикцию рассматривать споры относительно отмены недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) по заявлениям заявителей на получение неиммиграционного статуса U. Во-первых, Совет отметил, что иммиграционный судья может принимать решения только в рамках своей компетенции (см. дело Яруи (Matter of Yarui, 25 I&N Dec. 103, 110 (BIA 2009). Во-вторых, Совет разъяснил, что даже если иммиграционный судья принимает решение об отмене недопуска, ответчик все равно должен повторно подавать заявку (ходатайство) на получение неиммиграционного статуса U в USCIS и дожидаться окончательного решения этого органа по своей заявке.

Принятие решения

​Как правило, Совет ссылается на судебные прецеденты вышеупомянутого окружного суда. Но в этом случае Совет пришел к выводу, противоположному решению суда Седьмого округа и согласился с судебным прецедентом суда Третьего округа. Совет принял решение применять этот новый прецедент в пределах всей страны. При принятии такого решения Совет заключил, что анализ решения суда Седьмого округа «явным образом определил, что толкование раздела 212(d)(3)(A)(ii) INA было однозначным». Фактически, суд Седьмого округа постановил, что законодательная схема относительно рассмотрения заявления на отмену недопуска, поданного заявителем на получение неиммиграционного статуса U, была «неоднозначной». Согласно прецеденту Верховного суда в Деле Шеврон (Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984), от судов требуется откладывать интерпретацию нормативных актов, если только судом не установлено, что толкование нормы проистекает из ее однозначных условий, не оставляющих места для ее толкование по усмотрению конкретного компетентного органа (см. дело Nat'l Cable & Telecomms. Ass'n против Brand X Internet Servs, 545 U.S. 967, 982-85 (2005).

Совет постановил, что иммиграционный судья не имеет полномочий рассматривать дела об отмене недопуска согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) по заявлениям, поданным заявителями, ходатайствующими о получении неиммиграционного статуса U. Поскольку иммиграционный судья в рассматриваемом деле совершил ошибку, Совет отклонил апелляцию ответчика.