Дело Л-Т-П: о юридических последствиях предоставления кубинским гражданам права въезда в США по «рarole»

Введение

1 декабря 2016 года Совет по иммиграционным апелляциям (BIA) издал прецедентное решение по Делу Л-Т-П (Matter of L-T-P, 26 I&N Dec. 862 (BIA 2016). С PDF-версией этого дела вы сможете познакомиться, перейдя по ссылке [PDF версия].

В данном решение Совет постановил, что для обеспечения изменения статуса в соответствии с разделом 209 Закона об иммиграции и гражданстве (INA), заявитель должен быть либо принятым в стану в качестве беженца, либо ему должен быть предоставлен статус лица, получившего убежище. Дальше Совет определил, что согласно действующим законодательным нормам, кубинские граждане, которым был разрешен въезд на территорию американского государства по «рarole» согласно разделу 212(d)(5) INA в период между 1 апреля и 18 мая 1980 года, считаются признанными беженцами в соответствии с правовыми нормами Закона о беженцах 1980 года (Refugee Act). Вместе с тем Совет заявил, что ответчику по рассматриваемому делу, получившему право въезда в страну 25 августа 1980 года и оформившему при въезде Форму I-94 (информация о записи въезда/выезда), затем в документе был проставлен штамп «Кубинский/Гаитянский иммигрант (статус ожидается)». Заявленная при въезде по «рarole» цель въезда значилась как «Убежище для лица, въехавшего из Кубы» (Cuban Asylum), а также — не имеющий права на изменение визового режима согласно разделу 209 INA, поскольку не принят в качестве беженца или не получил убежище.

Фактическая и процессуальная история дела (26 I&N Dec. at 863)

Исходя из вышеизложенного, ответчик по рассматриваемому делу — уроженец и гражданин Кубы, был допущен к въезду на территория американского государства по «рarole» 25 августа 1980 года, после того, как он высадился в Гавани Мариэль. Как уже говорилось, при въезде по «рarole» и оформлении Формы I-94, в документе был проставлен штамп «Кубинский/Гаитянский иммигрант (статус ожидается)». Кроме того, в Форме I-94 конкретно было указано, что ответчик был допущен к въезду по «рarole» согласно разделу 212(d)(5) INA как «Кубинский беженец» (Cuban Asylum).

19 августа 1986 года ответчику было предъявлено обвинение в трех эпизодах на предмет нарушения им действующего американского законодательства о контролируемых веществах (то есть, веществах, распространение которых контролируется законом) в штате Мэриленд.

11 мая 2010 года ответчик подал заявку на изменение статуса согласно разделу 245 INA, и в соответствии с разделом 1 Закона об урегулировании статуса кубинских беженцев от 2 ноября 1966 года (Cuban Refugee Adjustment Act of November 2, 1966). Чтобы узнать больше об указанном законе, пожалуйста, почитайте нашу статью «Adjustment of Status for Cuban Natives and Citizens» на английском языке или статью «Изменение статуса для граждан или уроженцев Кубы» на русском языке.

22 июля 2010 года USCIS отклонила вышеназванное ходатайство ответчика, мотивируя свое решение тем, что данный иностранец обвинен в совершении уголовного преступления, что сделало его неприемлемым (недопустимым) для дальнейшего пребывания на территории американского государства в соответствии с разделами 212(a)(2)(A)(i)(II) и (a)(2)(C) INA, не предусматривающих освобождение от такого недопуска.

Чтобы узнать больше о выдворении, депортации, недопуске, запрете на въезд в США, связанные с упоминаемой в статье криминальной деятельностью иностранцев на территории американского государства, пожалуйста, почитайте наши статьи «Controlled Substance Inadmissibility and Deportability» и «Drug Trafficking Inadmissibility and Deportability» на английском языке и статьи «Нарушение законов, регулирующих оборот веществ подлежащих контролю», «Запрет на въезд, депортация и незаконный оборот наркотиков в США» — на русском языке.

В связи с обвинением за незаконный оборот психотропных веществ, 26 октября 2010 года Министерство внутренней безопасности (DHS) прислало ответчику уведомление о рассмотрении его дела иммиграционным судьей, тем самым инициировав процедуру его выдворения, посчитав ответчика неприемлемым для дальнейшего пребывания в стране согласно разделу 212(a)(2)(A)(i)(II). В процессе выдворения ответчик подал ходатайство об изменении статуса вместе с ходатайством об отмене запрета на въезд (запрета на недопуск) согласно действующему законодательству о предоставлении убежища/статуса беженца — разделом 209(c) INA. Иммиграционный судья отклонил ходатайство, поскольку установил, что ответчику было предоставлено право въезда в страну по «рarole» согласно разделу 212(d)(5) INA и он не был принят в качестве лица, получившего убежище или получившего статус беженца. Иммиграционный судья оставил без рассмотрения ходатайство ответчика на предоставление ему убежища и связанное с этим ходатайство на отмену недопуска. Ответчик обратился с апелляцией в Совет.

Задача, поставленная перед Советом (26 I&N Dec. at 864)

Совет должен был принять решение о том, имел ли ответчик право на отмену недопуска в соответствии с разделом 209(c) INA. Раздел 209(c) предусматривает отмену недопуска на определенных основаниях для лиц, ходатайствующих об изменении статуса и допущенных в страну как беженцы или наделенных статусом лиц, получивших убежище. Соответственно, Совет должен был определить, получил ли ответчик убежище, либо ему был предоставлен статус беженца «в результате его въезда в Соединенные Штаты по «рarole». Если это так, ответчик будет иметь право на изменение статуса в соответствии с разделом 209(a) или (b) INA, и, таким образом, допущен к рассмотрению ходатайства об отмене недопуска согласно разделу 209(c) INA.

Анализ и решения (26 I&N Dec. at 864-71)

Нормативные акты (26 I&N Dec. at 864)

Совет начал с разъяснения того, что раздел 209 INA предоставляет право изменения статуса лицам, признанным беженцами (согласно разделу 207 INA) либо получившими убежище (согласно разделу 208 INA). Раздел 209 требует, чтоб заявитель на изменение статуса был приемлемым для американского государства. Раздел 209(c) указывает, что Генеральный прокурор по своему усмотрению может отклонять определенные основания для недопуска беженцев либо лиц, получивших убежище. Примечательно, что беженец либо лицо, получившее убежище, могут быть допущены к рассмотрению их ходатайств об отмене недопуска, которые не доступны большинству заявителей, обращающихся с ходатайствами об изменении статуса согласно разделу 245 INA. Для того чтобы ответчик имел право на изменение статуса в соответствии с разделом 209 (a) или (b) и связанным с этим отказом, указанным в разделе 209 (c), он должен был быть принят в качестве беженца в соответствии с разделом 207 или наделен статусом лица, получившего убежище согласно разделу 208.

Правовые нормы относительно беженцев и лиц, получивших убежище, основываются на определении понятия «беженец», содержащегося в разделе 101(a)(42)(A) INA. Разница в статусе между этими двумя категориями иностранцев, заключается в следующем. Чтобы быть признанным «беженцем» согласно разделу 207, иностранец должен ходатайствовать об этом, физически находясь за пределами американского государства. Наоборот, раздел 208 касается лиц, которые ходатайствуют о предоставлении им убежища, если эти лица уже добрались до границы американского государства или физически находятся в стране (по визе или нелегально).

История кубинских беженцев и лиц, въехавших по «рarole» в 1980 году (26 I&N Dec. at 865-67)

История кубинских мигрантов является интересным вопросом в рассматриваемом деле. Совет исследовал эту тему перед тем, как оценивать ее применяемость к ответчику. В период с 1959 по 1980 годы, кубинцы не въезжали в США как беженцы, а вместо этого получали право въезда в страну по «рarole». В 1966 году, как уже упоминалось, Конгресс принял «Cuban Refugee Adjustment Act», освободив граждан данного государства от обязательства относительно их возвращения домой с целью подачи заявки на получение статуса LPR — законного постоянного жителя США («lawful permanent residence»). 17 марта 1980 года Конгресс ввел в действе раздел 201(b) Закона о беженцах (Refugee Act of 1980). Совет акцентировал внимание на том, что этот закон определил максимальное количество указанных иностранцев, которые могут быть допущены на территорию американского государства ежегодно, а также процедуры для увеличения их количества, в случае необходимости такого увеличения.

Совет также отметил, что законодательная история данного закона указывает, что «беженцы» могут быть признанными именно «беженцами» скорее, чем получившими право въезда по «рarole». Этот Закон подтвердил право Генерального прокурора по его усмотрению предоставлять право въезда по «рarole» согласно разделу 212(d)(5). Тем не менее Конгресс добавил раздел 212(d)(5)(B), который четко указывает, что Генеральный прокурор не может предоставить право въезда по «рarole» иностранцу, являющемся «беженцем» на территории американского государства, если только он или она не докажут, что существуют «убедительные причины для общественных интересов относительно этого конкретного иностранца», чтобы предоставить данному иностранцу право въезда по «рarole», а не как беженцу. Датой вступления в действие правовых норм раздела 207 было 1 апреля 1980 года. Раздел 212(d)(5)(B) вступил в силу через 60 дней после 17 марта 1980 года — даты вступления в силу Refugee Act. Оба названные нормативные акты вступили в силу до момента въезда ответчика по «рarole» на территорию американского государства.

В законодательной истории Refugee Act говорилось, что в начале 1980 года относительно большое количество кубинцев при въезде на территорию американского государства, рассматривались в качестве беженцев. 15 апреля 1980 года тогдашний Президент Джимми Картер подписал исполнительный приказ «о срочном применении норм Закона о беженцах, чтобы позволить большему числу кубинцев быть принятыми в качестве беженцев» [45 FR 25789].

Однако этот подход был отменен, и 20 июня 1980 года Администрация Президента Картера заняла позицию, что последующие въезжающие кубинцы были нелегально въехавшими (illegal entries). Вместо того, чтобы позволить таким лицам получить статус беженца, Администрация Президента Картера выбрала другую позицию — свое право на «рarole», что позволило въезд таким кубинцам в страну именно по «рarole», и, таким образом, был создан временный статус, именуемый «Кубинский/Гаитянский иммигрант (статус ожидается)». На таких условиях ответчик по делу и был допущен к въезду по «рarole» на территорию американского государства.

Тогдашняя Служба иммиграции и натурализации (Immigration and Naturalization Service) — INS — предоставила статус «условного въехавшего» (conditional entrant) определенному количеству кубинцев, пребывавших за пределами США, прежде чем предоставить им право въезда по «рarole» в страну. Это произошло после вступления в силу Refugee Act. Решение представить «право въезда по «рarole» данным иностранцам было таким, которое отличалось от предоставления «допуска» иностранцев в качестве беженцев. INS ввела в действие правовые нормы, указывающие, что каждое лицо, пребывающее за рубежом и допущенное к въезду на территорию американского государства по «рarole» в период между 1 апреля и 18 мая 1980 года, «будет рассматриваться как въехавшее в Соединенные Штаты как беженец согласно разделу 207(a)» INA. Совет разъяснил, что только те кубинцы, которые въехали в страну по «рarole» как беженцы между 1 апреля и 18 мая 1980 года, рассматривались как въехавшие как беженцы согласно правовым нормам Refugee Act. Кубинцы, въехавшие на территорию американского государства по «рarole» начиная с 20 июня 1980 года, рассматривались скорее всего, как въехавшие по «рarole», а не как беженцы.

Ответчик не признается беженцем в смысле раздела 207 (26 I&N Dec. at 868-70)

Ответчик утверждал, что он был допущен на территорию американского государства в качестве беженца. Совет, однако, установил, что в свете исторического контекста ответчик не являлся таковым.

Во-первых, Совет отметил, что ответчик никогда не подавал Форму I-590 (регистрационную форму, которая классифицирует его как беженца за границей). Кроме того, ответчик никогда не проходил проверку в пункте въезда. Ссылаясь на раздел 8 Свода федеральных нормативных актов — C.F.R. (8 C.F.R. 207.1(a), 207.2 и 207.4 (2016), Совет уточнил, что ответчик не подавал заявку на получение статуса беженца, а затем появился для прохождения проверки в пункте въезда согласно «обычной процедуре, касающейся беженцев».

Совет также пояснил, что INS продолжило впускать по «рarole» беженцев в страну на протяжении нескольких недель после вступления в силу Refugee Act. Все такие иностранцы, подавшие документы за рубежом и затем въехавшие на территорию американского государства по «рarole» в период между 1 апреля и 18 мая 1980 года, считаются въехавшими в страну как беженцы согласно разделу 8 C.F.R. (8 C.F.R. 209.1(a)(2). Совет обозначил, что, поскольку ответчик въехал на территорию американского государства по «рarole» только 25 августа 1980 года, он не въезжал в страну как беженец.

Ответчик признал, что в его документе на въезд по «рarole» было указано, что он имел право на въезд по «рarole» согласно разделу 212(d)(5), предоставляющему право въезда на усмотрение американских властей для лиц, которые иным образом не имели бы права въезда на территорию американского государства. Тем не менее ответчик утверждал, что он въехал по «рarole» как беженец согласно разделу 212(d)(5)(B) по «убедительным причинам в общественных интересах» в смысле того, каким образом рассматривался факт разрешенной высадки в Гавани Мариэль. Более того, ответчик отметил, что на его Форме I-94 был проставлен штамп «Кубинский/Гаитянский иммигрант (статус ожидается)», что также указывало на то, что ему было предоставлено право въезда по «рarole» с целью получения «Убежища для лица, въехавшего из Кубы».

Совет отклонил возражения ответчика о том, что его Форма I-94 продемонстрировала получение им права въезда по «рarole» как беженцу согласно разделу 212(d)(5)(B). Совет отметил, что раздел 212(d)(5)(B) запрещает право въезда по «рarole» иностранцам в качестве беженцев без наличия убедительных причин «связанных с конкретным иностранцем». Несмотря на формулировку в Форме I-94 ответчика, Совет отметил, что ответчик не смог предоставить доказательства того, что Генеральный прокурор постановил «в отношении (ответчика), что по «убедительным причинам в общественных интересах» ответчику требовались получение права въезда по «рarole» согласно разделу 212(d)(5)(B) INA. Кроме того, Совет постановил, что приезд ответчика в страну и его высадка в Гавани Мариэль не являлись достаточным основанием, если речь шла о доказательствах того, что ответчик был идентифицирован как иностранец, въехавший по «рarole» в статусе беженца по «таким убедительным причинам».

Совет признал, что ответчик был прав, утверждая, что кубинцы, въехавшие на территорию американского государства (высадившись в Гавани Мариэль), получили специальный статус «рarole» согласно Закону об оказании помощи беженцам 1980 года (Refugee Education Assistance Act of 1980). Тем не менее, ссылаясь на Дело Гарсиа-Мир против Мис (Garcia-Mir v. Meese, 788 F.2d 1446, 1451 (11th Cir. 1986), связанное с рассматриваемым делом, Совет отметил, что, хотя законодательство и предусматривает «специальный статус для въезда по «рarole», оно не определяет въезжающих лиц как беженцев (закон устанавливает, что если для предоставления иностранцу статуса беженца препятствием является отсутствие финансируемой квоты, иностранцу могут предложить въезд по специальному разрешению, которое предполагает статус «рarole». Однако, статус «рarole» не предполагает получение иностранцем льгот и преимуществ, предоставляемых иностранцам, имеющим статус беженца, в том числе, например, получение такой государственной помощи как социальные пособия). Совет отметил, что как и признал ответчик, Закон об оказании помощи беженцам 1980 года имел ввиду применить к мигрантам из Кубы и Гаити некоторые программы для беженцев, например, для целей расселения и предоставления других федеральных преимуществ, а также предоставления помощи таким лицам. Ссылаясь на Дело Гарсиа-Мир против Мис (Garcia-Mir v. Meese), Совет акцентировал внимание на том, что «нет никаких признаков, что изменения были предназначены изменить иммиграционное законодательство».

Совет также отметил, что в Деле Гарсиа-Мир Суд Одиннадцатого округа решил, что Refugee Education Assistance Act предназначен для того, чтобы рассматривать кубинцев, высадившихся в Гавани Мариэль, по аналогии с беженцами только «для целей предоставления социального обеспечения». Суд Одиннадцатого округа отметил, что эти цели не изменили иммиграционное законодательство, и что кубинцы, «въехавшие по «рarole», как и обычные иностранцы, въезжающие по «рarole», не рассматривались иначе». Соответственно Совет постановил, что статус ответчика («Кубинский/Гаитянский иммигрант (статус ожидается)» не определил его как беженца согласно разделу 207 INA.

Ответчик не является лицом, получившим убежище согласно разделу 208 INA (26 I&N Dec. 870-71)

Как уже было сказано, Совет определил, что ответчик въехал на территорию американского государства и не получил статус беженца. Единственным решением для содействия в помощи приобретения подобного статуса было бы получение ответчиком убежища согласно разделу 208 INA.

Ссылаясь на Дело Кастельона (Matter of Castellon, 17 I&N Dec. 616, 619 (BIA 1981) Совет отметил, что ответчик мог бы иметь право подать заявку на предоставление убежища после его въезда по «рarole». Совет также акцентировал внимание на том, что указание «Лицо, въехавшее из Кубы» на Форме I-94 ответчика не устанавливает того факта, что, ответчик по сути был лицом, получившим убежище.

Совет отметил, что в 1980 году ответчик фактически подал ходатайство о предоставлении убежища, которое так и не было предоставлено. Хотя ответчик снова пытался получить убежище при процедуре выдворения, иммиграционный судья оставил ходатайство без рассмотрения, а ответчик не обжаловал такое решение. Соответственно, Совет постановил, что не существовало оснований рассматривать ответчика как лицо, получившее убежище согласно разделу 208 INA.

Решение (26 I&N Dec. at 871)

Совет постановил, что постольку ответчик не был беженцем в соответствии с разделом 207 INA, а также ему не было предоставлено убежище согласно разделу 208 INA, ответчик в соответствии с действующим законодательством не имел права быть допущенным к получению статуса согласно разделам 209(a) или 209(b) INA. Так как ответчик не был допущен к изменению полученного при въезде статуса (въезд по «рarole») согласно разделам 209(a) или 209 (b) INA, он также не имел права подавать ходатайство об отмене недопуска согласно разделу 209(c) INA. По указанным причинам, Совет отклонил апелляцию ответчика.

Вывод

Применение правовых норм Закона о беженцах в разгар кубинского кризиса создало сложную ситуацию, как для американского правительства, так и для граждан Кубы, въезжающих во время либо после высадки в Гавани Мариэль. Решение Совета подтверждает, что только те граждане Кубы, которые въехали в США по «рarole» в период между 1 апреля и 18 мая 1980 года, могут рассматриваться в качестве беженцев. Гражданам Кубы, въехавшие по «рarole» после указанных дат, требуется доказать, что они въехали по «рarole» согласно разделу 212(d)(5)(B), чтобы рассматриваться в качестве въехавших в статусе беженцев. При отсутствии указанных доказательств, граждане Кубы, въехавшие по «рarole» после 18 мая 1980 года, могут пытаться получить изменение статуса согласно разделу 209 только в случае, если им было предоставлено убежище.

Кубинцы, желающие получить иммиграционный статус или юридическую помощь по другим вопросам, должны всегда консультироваться с опытным иммиграционным адвокатом, поскольку иммиграционные процессы являются достаточно сложными, а каждая ситуация наделена индивидуальными правовыми особенностями.