Исполнительный указ Дональда Трампа от 24 октября 2017 года относительно приема беженцев

Обновления в судебном разбирательстве

​Обновления (28 декабря 2017): 22 декабря 2017 года Федеральный окружной суд Западного округа штата Вашингтон вынес предварительный судебный запрет относительно применения двух частей Меморандума, вводящего в действие Исполнительный указ 13815 (Executive Order 13815). Названый судебный запрет не позволил правительству приостановить обработку заявок и прием беженцев, воссоединяющихся со своими семьями в США, а также потребовал от правительства принять меры для ограничения или запрещения приема беженцев из некоторых стран, согласно рекомендациям консультантов по вопросам безопасности страны. Судебный запрет не препятствовал правительству в продолжении его работы над осуществлением дополнительных мер безопасности страны.

Введение

24 октября 2017 года Президент США Дональд Трамп издал Исполнительный указ о возобновлении Программы США по допуску беженцев с усиленным предварительным досмотром («Resuming the United States Refugee Admissions Program With Enhanced Vetting Capabilities»).

6 марта 2017 года президент Трамп приостановил действие Программы США по приему беженцев (the United States Refugee Admissions Program) на период 120 дней в рамках его Исполнительного указа 13780. Верховный суд США позволил данным правовым актам вступить в силу, сузив влияние многочисленных судебных запретов нижестоящих судебных органов 26 июня 2017 года. Приостановление действия Программы США по приему беженцев истекло 24 октября 2017 года.

Новый Исполнительный указ президента Трампа от 24 октября 2017 года возобновляет действие Программы США по приему беженцев согласно обновленной политике, разработанной в соответствии с директивами его Исполнительного указа 13780. В данной статье мы исследуем правовые нормы нового Исполнительного указа президента Трампа и его значение для продолжения действия Программы США по приему беженцев. Мы обсудим многие конкретные правовые нормы, содержащиеся в Меморандуме президенту Трампу (Memorandum to President Trump), изложенные Государственным секретарем США Рексом Тиллерсоном, Исполняющей обязанности министра внутренней безопасности США Элейн Дюк и Директором национальной разведки Дэном Коутсом. Большинство из конкретных изменений в политике, включая важные моменты, касающиеся граждан одиннадцати стран и последующих беженцев, детализированы в Меморандуме президенту Трампу. Президент Трамп принял эти рекомендации в качестве части своего Исполнительного указа.

Обзор Исполнительного указа

​Мы начнем с анализа Исполнительного указа. После завершения обзора Исполнительного указа от 24 октября, мы рассмотрим новую стратегию, принятую президентом Трампом в результате 120-дневного пересмотра предыдущей политики относительно беженцев.

Раздел 1(a)-(d): определение политики и ее обзор после вступления в силу Исполнительного указа 13780

В разделе 1(a) Исполнительного указа, Президент США Дональд Трамп устанавливает общий курс страны, определяющий правовые нормы, изложенные в указе. Он заявил, что «это политика США, направленная на защиту населения от террористических атак и других угроз общественной безопасности». Он определил «процедуры проверки и предварительного досмотра» для иностранцев, желающих въехать в Соединенные Штаты, в том числе, в качестве беженцев, как «играющие важную роль в осуществлении этой политики».

В разделе 1(b) Исполнительного указа президент Трамп подчеркнул, что в разделе 5 Исполнительного указа 13780 он поручил Государственному секретарю США, Генеральному прокурору, Министру внутренней безопасности и Директору национальной разведки (дальше по тексту именуемые «три высшие должностные лица») разработать единый порядок поверки и предварительного досмотра всех лиц, пытающихся въехать на территорию США.

В разделе 1(c) нового Исполнительного указа кратко излагаются правовые нормы Исполнительного указа 13780, касающиеся беженцев. Раздел 6 Исполнительного указа 13780 приостановил въезд беженцев в США согласно Программе США по допуску беженцев (USRAP) на период 120 дней. Президент Трамп поручил вышеуказанным трем высшим должностным лицам, в течение 120 дней пересмотреть USRAP с точки зрения дальнейшего применения данной программы и внесения в нее изменений с целью создания и внедрения новых процедур «для обеспечения того, чтобы лица, ищущие допуск в США в статусе беженцев, не представляли угрозы безопасности и благополучию США». В указе 13780 акцентируется внимание на том, что иностранные террористические группировки стремятся использовать в своих интересах программы для беженцев некоторых стран. Более того, Генеральный прокурор США «сообщил, что более 300 лиц, въехавших в США в статусе беженцев, впоследствии стали субъектами антитеррористических расследований Федерального бюро расследований».

В разделе 1(d) нового Исполнительного указа, президент Трамп указал, что Государственный секретарь Тиллерсон «созвал рабочую группу для процесса пересмотра согласно разделу 6(a) Исполнительного приказа 13780». Президент Трамп постановил, что «пересмотр должен быть осуществлен посредством разработки основополагающего порядка и процедур проверки всех лиц, въезжающих согласно разделу 5 Исполнительного указа 13780».

В разделе 1(e) нового Исполнительного указа, президент Трамп отметил, что результат пересмотра, указанного в Исполнительном указе 13780 «предоставит нашей нации больше безопасности». Он акцентировал внимание на том, что рабочая группа определила позиции, подлежащие усилению:

Процесс сбора данных о лицах, подавших заявки на получение статуса беженца;
Процесс проведения интервью с лицами, подавшими заявки на получение статуса беженца;
Процедуры обнаружения фактов мошенничества;
Межведомственный обмен информацией; а также
Способность систем проверять биометрическую и биографическую информацию.

Раздел 1(e)-(h): применение Официального обращения Президента от 24 сентября

​Согласно разделу 2 официального обращения президента Трампа от 24 сентября 2017 года, въезд иностранцев из восьми стран был приостановлен и в той или иной степени ограничен для каждой страны. В разделе 1(g) нового Исполнительного указа относительно беженцев, президент Трамп сослался на раздел 3(b)(iii) обращения, указывая, что данные ограничения не применяются к иностранцам, пытающимся въехать в страну, посредством программы USRAP (программы 100% установления личности беженца). Он разъяснил, что различное отношение отображает различные подходы и тенденции для лиц, пытающихся въехать в США по иммиграционной либо неиммиграционной визе и лиц, пытающихся въехать по программе для беженцев. Например, он отметил различные факторы безопасности и риска, получаемые при процедуре проверки и предварительного досмотра таких лиц.

Раздел 2: Возобновление программы приема беженцев в США

В разделе 2 (а) нового Исполнительного указа, глава американского государства отметил, что срок приостановления действия программы USRAP завершился 24 октября 2017 года. Поскольку три высших должностных лица обратили внимание президента на то, что новые процедуры «в целом являются достаточными для обеспечения безопасности и благополучия Соединенных Штатов», президент принял решение о возобновлении функционирования программы USRAP в соответствии с действующим Исполнительным указом. В разделе 2(b) он разъяснил, что «общее возобновление действия USRAP в соответствии с условиями, изложенными в разделе 3 указа, соответствуют целям безопасности и благополучия США».

Раздел 3: Новая политика и процедуры

В разделе 3(a)(i) нового Исполнительного указа, глава государства приказал Государственному секретарю и Министру внутренней безопасности «путем применения USRAP координировать оценку любых рисков для безопасности и благополучия Соединенных Штатов, которые могут возникнуть вследствие въезда в Соединенные Штаты лиц без гражданства и иностранных граждан». Он поручил обоим должностным лицам определить действия, необходимые для обеспечения благополучия и безопасности американского государства, при применении процесса проверки беженцев в соответствии с разделом 207(c) и 212(a) INA и 6 U.S.C. 202(4). Названые высшие должностные лица должны осуществлять контроль за выполнением требований относительно получения полной информации о беженцах по программе USRAP способами, соответствующими принятым положениям, консультируясь, при этом, с Директором национальной разведки.

В разделе 3(a)(ii), президент Трамп поручил выше обозначенным высшим должностным лицам «определять в необходимых случаях и в соответствии с действующим законодательством любые действия, направленные на устранение рисков, связанных с безопасностью и благополучием Соединенных Штатов, которые могут возникнуть в результате предоставления разрешения любой категории беженцев на въезд в страну, определять необходимость изменения либо прекращения каких-либо действий с указанием, какие именно изменения должны быть произведены». Последующие определения таких рисков будут осуществляться ежегодно.

Раздел 3(a) (iii) нового Исполнительного указа требует от Генерального прокурора, проконсультироваться с Государственным секретарем, Министром внутренней безопасности, руководителями других исполнительных органов и департаментов, консультации с которыми, по мнению Генерального прокурора, он сочтет целесообразными, и в результате — предоставить Президенту США доклад «о влиянии переселения беженцев в Соединенные Штаты на национальную безопасность, общественную безопасность и общее благополучие США». Генеральный прокурор также обязан предоставлять рекомендации, которые он посчитает необходимыми, для обеспечения интересов национальной безопасности.

Меморандум президента Трампа относительно пересмотра USRAP

​23 октября 2017 года Государственный секретарь Рекс Тиллерсон, действующий Министр внутренней безопасности США Элейн Дюк и Директор национальной разведки Дэниел Коутс направили Президенту США Дональду Трампу меморандум, озаглавленный «Возобновление программы приема беженцев в США с расширенными возможностями проверки». Меморандум, неоднократно упоминаемый в Исполнительном указе президента, был результатом обзора, направленного в соответствии с разделом 6 (a) Исполнительного указа 13780. Рекомендации меморандума включены в новый Исполнительный указ президента Трампа. Ниже мы рассмотрим новую политику и процедуры, изложенные в Меморандуме Президенту США Дональду Трампу.

Граждане одиннадцати стран идентифицированы как представляющие высокий риск

​В меморандуме указано, что все его три автора по-прежнему испытывают озабоченность по поводу приема граждан и лиц без гражданства, в последнее время проживающих в 11 конкретных странах, ранее идентифицированных как представляющие более высокий риск для американского государства, проверка которых осуществляется согласно Консультативному заключению по вопросам безопасности — SAO (представляет собою этап проверки самых подозрительных иностранцев, решение о допуске которых к процессу получения убежища принимают высшие отделы спецслужб и дела которых даже после приема в страну находятся на постоянном контроле). В меморандуме добавлено, что этот список был составлен после 11 сентября 2001 года, и что он неоднократно обновлялся с тех пор. Последняя версия списка датирована 2015 годом.

Меморандум указывает, что вышеназванные три ведомства, согласно правовым нормам разделов 207(c) и 212(a) INA и 6 U.S.C. 202(4), будут осуществлять детальный анализ угроз и проверку граждан этих одиннадцати стран и лиц без гражданства, которые в последнее время проживали в данных странах. В течение этого периода Государственный секретарь и Министр внутренней безопасности «будут временно расставлять приоритеты среди лиц, подающих заявки на получение статуса беженца из других стран…». Ресурсы, которые были бы предоставлены отдельным лицам из этих 11 стран, подлежащих проверке по программе SAO, будут использованы для рассмотрения заявок лиц из стран, не включенных в число 11 названых стран.

Тем не менее заявки некоторых граждан стран, подлежащих проверке по программе SAO, и лиц без гражданства, которые в последнее время проживали в таких странах, будут тщательным образом изучены во время рассмотрения таких заявок. Министр внутренней безопасности и Государственный секретарь будут рассматривать для приема в страну из таких стран только тех лиц, «переселение которых в Соединенные Штаты будет учитывать критическую внешнеполитическую ситуацию без ущерба для национальной безопасности и благополучия Соединенных Штатов». Соответственно Государственный секретарь «будет допускать в каждом конкретном случае… беженцев, чей допуск соответствует национальным интересам и не представляет угрозы безопасности и благополучию Соединенных Штатов». Указанные высшие должностные лица будут работать над завершением пересмотра списка стран, прибывшие лица из которых подлежат проверке по программе SAO, в течение 90 дней, начиная с 23 октября 2017 года, и определят, какие дополнительные меры предосторожности, если таковые будут нужны, являются необходимыми для проверки лиц из этих одиннадцати стран. Кроме того, в дополнении к меморандуму разъясняется, что задержки в рассмотрении заявок заявителей из стран, прибывшие лица из которых подлежат проверке по программе SAO, «похоже, продолжатся и в последующем финансовом году…»

Президент Трамп учел вышеуказанные рекомендации в разделе 3 своего Исполнительного указа.

Интересно отметить, что в меморандуме не указаны одиннадцать стран, проверка беженцев из которых проводится посредством SAO. Согласно данным Агентства «Рейтер», на конец 2016 года в список таких одиннадцати стран входили Египет, Иран, Ирак, Ливия, Мали, Северная Корея, Сомали, Южный Судан, Судан, Сирия и Йемен (и палестинцы, живущие в любой из этих стран). Важно отметить, что названая информация не была официально обнародована, поэтому и не может рассматриваться как официальная, а имеющийся в ней список стран — как окончательный список стран.

Приостановление процедуры обработки документов производных беженцев с целью внедрения усиленной проверки

​Меморандум содержит заявление трех высших должностных лиц о том, что «дополнительные меры безопасности должны быть незамедлительно реализованы для производных беженцев — тех, кто пытается присоединиться к основным беженцам, которые уже переехали в страну, независимо от их национальности». Не предоставляя каких-либо конкретных сроков, меморандум указывает, что перечисленные выше американские органы государственного управления, будут работать «над внедрением адекватного механизма проверки для последующих беженцев, которые будут аналогичны процессам, применяемым к основным беженцам…».

В дополнении к меморандуму, будут внесены следующие изменения:

1. Процедуры обеспечения полной проверки всех последующих, включая производных, беженцев, которые применяются к основным беженцам, учреждениями, ответственными за принятие беженцев;
2. Требование предоставить заявку — Форму I-590 в поддержку Формы I-730 до процедуры проведения более тщательной проверки;
3. Проверка определенных граждан либо лиц без гражданства согласно классифицированной базе данных; и
4. Расширение списка требований SAO к гражданам этих стран с целью соблюдения правил касательно беженцев-заявителей по Форме I-590.

Меморандум оценивает, что приблизительно 2500 производных беженцев подают заявки каждый год. Это представители более 60 национальностей. Министерство внутренней безопасности (DHS) сообщило, что большинство заявителей в прошлом году были из Ирака, Сомали, Бирмы, Конго, Эфиопии и Эритреи. И следует обратить внимание на то, что производные присоединяющиеся беженцы отличаются от производных беженцев, проживающих в том же месте, что и основной заявитель, и их заявки обрабатываются одновременно с заявками основных беженцев. Следующие нормы применяются к присоединяющимся беженцам.

Другие изменения, изложенные в дополнении к меморандуму

​В дополнении к двум основным политическим заявлениям относительно стран, к лицам из которых применяется SAO, и присоединяющихся (производных) беженцев, в меморандуме излагаются другие изменения процедуры, касающейся беженцев, возникшие в результате 120-дневного пересмотра (раздел 6 (a) Исполнительного указа 13780). Для тех, кто интересуется процедурами USRAP и потенциально подозрительными гражданами — пожалуйста, — посмотрите наш блог на английском языке относительно отчета правительственной организации GAO под названием «Overview of GAO Report on Refugee Screening» в разделе «Immigration Blog's News» по ссылке [см. здесь].

Улучшенный сбор данных и управление идентификацией

​В меморандуме говорится, что будут собираться дополнительные данные обо всех заявителях, подающих заявки на получение статуса беженца. В меморандуме также говорится, что были усовершенствованы системы электронного управления делами беженцев с целью выявления потенциального мошенничества.

Изменения процедуры интервью и оценки

​Во-первых, Служба гражданства и иммиграции США (United States Citizenship and Immigration Services, USCIS) направит на места по приему и обработке заявок беженцев специально обученных сотрудников для выявления случаев мошенничества и с целью защиты национальной безопасности, чтобы помочь выявить прецеденты иммиграционного мошенничества и угрозы интересам национальной безопасности и общественной безопасности по определенному территориальному округу, а также для предоставления консультаций и оказания необходимой помощи служащим, проводящим интервью (собеседования).

Во-вторых, Служба гражданства и иммиграции усиливает свое руководство по оценке заявителей-беженцев, желающих быть принятыми американским государством. В меморандуме также указывается, что разработаны нормы, разъясняющие как анализировать основания для приема в страну беженцев, совершивших преступления.

Речь идет о правонарушениях (общественно опасных деяниях), совершение которых повлекло применение к иностранцам мер уголовной ответственности. К числу таких преступлений относятся:

Преступления в сфере оборота наркотиков;
Преступления в сфере сбыта наркотиков;
Проституция;
Нелегальная контрабанда;
Пытки;
Членство в тоталитарных партиях;
Мошенничество и искажение фактов;
Определенные нарушения иммиграционного законодательства; и
Другая преступная деятельность.

В новых обстоятельствах внимание также будет сосредоточено и на обучении государственных служащих с целью определения ими достоверности сведений, получаемых от иностранцев во время интервью (собеседования) и идентификации «неадекватной либо ненадлежащей интерпретации».

Наконец, Государственный департамент Соединенных Штатов (United States Department of State) и Служба гражданства и иммиграции США будут постоянно координировать свои совместные усилия по получению полных и правдивых сведений, имеющих значение для принятия решения о предоставлении иностранцу статуса беженца в США. Кроме прочего, имеется ввиду совместная работа вышеназванных государственных органов по усовершенствованию тактики проведения интервью (собеседования) с иностранцами — претендентами на статус беженца в США, включая постановку правильной цели интервью, подготовку к такому интервью, тактические приемы проведения интервью, которые могут быть использованы с наибольшим успехом для реализации цели каждого конкретного интервью и другие направления усовершенствования способов получения необходимых доказательств для принятия объективного решения по заявке иностранца. Постольку с заявками на предоставление убежища обращаются не только иностранцы, нуждающиеся в таком убежище, общей задачей Государственного департамента США и Службы гражданства и иммиграции США является отслеживание потенциальных мошенников, попавших в страну под видом беженцев, равно как и иностранцев, представляющих угрозу национальной или общественной безопасности.

Усиление процесса проверки безопасности беженца

В меморандуме указано, что категории заявителей-беженцев, подлежащих серьезной проверке, будут расширены. Кроме того, подразделения по выявлению случаев мошенничества и угроз национальной безопасности Службы гражданства и иммиграции США усилят тотальную проверку не только личности беженца, но и его окружения на всём его жизненном этапе, если иностранец отвечает критериям проверки с помощью программы SAO. Этот процесс будет включать и проверку определенных социальных сетей, и баз секретных данных.

Совет опытного иммиграционного адвоката

​Глава американского государства согласился с рекомендациями Государственного секретаря, Министра внутренней безопасности и Директора национальной разведки относительно усиления мер безопасности при проверке претендентов на статус беженца в США.

В связи с глобальными изменениями в политике и законодательстве американского государства по приему беженцев, настоятельно советуем претендентам на получение такого статуса проконсультироваться с опытным иммиграционным адвокатом. Именно иммиграционные адвокаты являются теми уникальными дипломированными специалистами, которые всегда обладают достоверными сведениями не только относительно проверки беженцев, но и по получению иностранцами статуса беженца согласно действующему законодательству США.