Апелляционный суд седьмого округа США отказался следовать решению Совета по иммиграционным апелляциям по Делу Хана

Matter of Khan


Обновление​

(Обновление от 15 июля 2018 года): 7 июня 2018 года Апелляционный суд седьмого округа США опубликовал решение по Делу Меридор против Генерального прокурора США (Meridor v. U.S. Attorney General, 891 F.3d 1302 (11th Cir. 2018). С PDF-версией этого дела вы сможете ознакомиться по ссылке [PDF версия].

Апелляционный суд одиннадцатого округа согласился с позицией Апелляционного суда седьмого округа в Деле Баэз-Санчес (Baes-Sanche), которая заключается в том, что несмотря на решение Совета по иммиграционным апелляциям (BIA) по Делу Хана (Matter of Khan), иммиграционный судья имеет право принимать решение в соответствии с нормами раздела 212 (d) (3) по делам о предоставлении заявителям права на въезд с целью получении U визы, основываясь на смысле языка правовых норм раздела 8 Свода федеральных нормативных актов США — C.F.R. (8 C.F.R. 1003.10 (a). Id. at 1307 n.8). Указанное решение не ссылалось на комментарии Генерального прокурора по Делу Кастро-Тум — Matter of Castro-Tum (смотрите «Обновление» ниже). В результате названного выше решения по Делу Меридор, по делам, возникающим в пределах юрисдикции Апелляционного суда одиннадцатого округа и Апелляционного суда седьмого округа, иммиграционные судьи будут исходить из вышеназванной правовой позиции этих двух окружных судов, определяя свои полномочия для рассмотрения дел о предоставлении права на въезд в неиммиграционных целях претендентам на получение визы типа U (в соответствии с разделом 212 (d) (3). Акцентируем ваше внимание на том, что юрисдикция Апелляционного суда одиннадцатого округа распространяется на штаты Алабаму, Флориду и Джорджию.

(Обновление от 5 июня 2018 года): 17 мая 2018 года Генеральный прокурор Соединенных Штатов Джефф Сешнс издал достаточно важное решение относительно иммиграционного прецедента в Деле Кастро-Тум (Matter of Castro-Tum, 27 I&N Dec. 271 (A.G. 2018). При этом Генеральный прокурор выразил свое несогласие (аt 27 I&N Dec. at 284 & n.6) с частью аргументов, приведенных в качестве источника доводов Апелляционным судом седьмого округа США в Деле Баэз-Санчес против Сешнс (Matter of Baez-Sanchez v. Sessions, 872 F.3d 854, 855 (7th Cir. 2017). В частности, он заявил, что Суд Седьмого округа был неправ в оценке полномочий иммиграционных судей согласно разделу 8 C.F.R. (8 C.F.R. 1003.10 (b). Чтобы узнать больше, пожалуйста, ознакомьтесь с соответствующим разделом (Attorney General Disagrees With Portion of Published Seventh Circuit Decision: 27 I&N Dec. at 284 & n.6) нашей статьи о Деле Кастро-Тум (Matter of Castro-Tum, 27 I&N Dec. 271 (A.G. 2018): AG Finds that IJs/BIA Lack General Administrative Closure Authority (Part 2) [см. здесь]).

При получении новых сведений, мы предоставим дополнительную информацию как к тексту этой статьи, так и к тексту статьи о Деле Кастро-Тум (Articles on Matter of Castro-Tum and Administrative Closure in Immigration Proceedings [см. здесь].

Введение и обзор: Дело Баэз-Санчес против Сешнс (Baez-Sanchez v. Sessions)

6 октября 2017 года Апелляционный суд седьмого округа опубликовал свое решение по Делу Баэз-Санчес против Сешнс (Baez-Sanchez v. Sessions, — F.3d —, (7th Cir. 2017). С PDF-версией этого решения вы сможете ознакомиться по ссылке [PDF версия].

В решении по вышеуказанному делу Апелляционный суд седьмого округа отказался следовать опубликованному решению Совета по иммиграционным апелляциям (BIA) по Делу Хана (Matter of Khan, 26 I&N Dec. 797 (BIA 2016). Вы можете просмотреть PDF-версию Дела Хана (на английском языке), обратившись к ссылке [PDF версия]. В противовес позиции Совета указанный суд пришел к мнению, что иммиграционные судьи имеют полномочия разрешать дела, предметом рассмотрения которых является вопрос о предоставлении исключительного права на въезд в США заявителям на получение виз типа U согласно разделу 212 (d) (3) (A) (ii) Закона об иммиграции и гражданстве США (INA) в связи с предшествующим отказом в предоставлении таким заявителям неиммиграционной визы.

Следует сказать, что в Деле Хана, после полного и всестороннего выяснения всех обстоятельств, на которые стороны ссылались как на основание своих требований и возражений, Совет пришел к заключению, что исключительная юрисдикция в отношении предоставления исключительного разрешения на въезд в страну (nonimmigrant waiver) иностранцам-заявителям на получение визы типа U — принадлежит Министерству внутренней безопасности (помимо других полномочий, предоставляемых правовыми нормами INA). Мы более подробно разбирали основания Совета для принятия такой позиции в нашей статье (на английском языке) «Matter of Khan: IJ Cannot Adjudicate INA 212(d)(3)(A)(ii) Waiver for U Visa Petitioner» [см. здесь] и статье (на русском языке) «Дело Хана: иммиграционный судья не имеет права рассматривать дела заявителей на визу типа U об отмене недопуска» [см. здесь].

Однако, несмотря на вышеназванную позицию Совета, Апелляционный суд седьмого округа в Деле Л.Д.Г против Холдера (L.D.G. v. Holder, 744 F.3d 1022 (7th Cir. 2014), исследовав в судебном заседании материалы дела, принял другую позицию: иммиграционные судьи имеют юрисдикцию для рассмотрения дел и принятия решений в отношении предоставления исключительного права на въезд на территорию американского государства в неиммиграционных целях (nonimmigrant waiver) заявителям на визу типа U в особых случаях согласно разделу 212 (d) (3) (A) (ii). И это несмотря на то, что Совет принял решение применить свою позицию по Делу Хана по всей стране, в том числе, и в отношении дел, возникающих в Апелляционном суде седьмого округа. Для ознакомления с PDF-версией Дела Л.Д.Г против Холдера, вам следует воспользоваться ссылкой [PDF версия].

В этой статье мы рассмотрим, почему Апелляционный суд седьмого округа отказался следовать позиции Совета по Делу Хана (Matter of Khan). В частности суд посчитал, что анализ Совета в Деле Хана является неубедительным и отклонил доводы Совета из-за то, что Совет не учел правовые нормы, которое делегируют значительные полномочия Генерального прокурора иммиграционным судьям. В общем, Апелляционный суд седьмого округа рассмотрел этот вопрос по-другому, чем Совет, и пришел к заключению, что решение Совета в Деле Хана имеет право на «administrative deference». Тем не менее Апелляционный суд седьмого округа предложил Совету рассмотреть дополнительные аргументы, заявленные правительством на брифинге по настоящему делу, предполагающими, что он может переоценить эту позицию, если Совет вынесет новое решение по этим вопросам.

Проблематика вопроса

Предметом рассмотрения в этом деле является вопрос о том, имеет ли иммиграционный судья полномочия на рассмотрение дел о разрешении на въезд в неиммиграционных целях (nonimmigrant waiver) согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) в отношении иностранцев-заявителей, ходатайствующих о предоставлении им статуса U, которые попали в разряд недопустимых — то есть, не имеющих права на въезд в Соединенные Штаты. Такое разрешение необходимо этой категории иностранцев, поскольку они должны быть допущены в страну, чтобы иметь право на получение визы типа U. В соответствии с разделом 212(d)(3)(A)(ii) INA американские власти в порядке исключения могут отказаться от многих причин недопустимости иностранцев, которым необходим доступ в страну в неиммиграционных целях. Нормативный акт возлагает на Генерального прокурора право отказаться от запрета на въезд конкретного иностранца согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii), а Генеральный прокурор, в свою очередь, может делегировать право на такие действия иммиграционному судье.

Заявители на получение визы типа U представляют собою особую категорию иностранцев. Раздел 101(a)(15)(U) особо акцентирует внимание на юрисдикции Министра внутренней безопасности относительно оценки заявок для получателей визы типа U. Соответственно, заявки относительно предоставления разрешения на въезд, связанные с получением визы типа U согласно разделу 212(d)(14) подаются в Службу гражданства и иммиграции США (USCIS), действующей согласно полномочиям, делегированным ей Министром внутренней безопасности. Таким образом, Генеральный прокурор может только делегировать свои полномочия для предоставления исключительного права на въезд согласно разделу 212(d)(14) Министру внутренней безопасности. При обнаружении того факта, что иммиграционные судьи не имеют полномочий для вынесения решений в соответствии с разделом 212(d)(3)(A)(ii) INA в отношении заявителей на получение визы типа U, Дело Хана (Matter of Khan) в значительной степени было сосредоточено на данном вопросе юрисдикции и взаимодействия различных правовых норм и государственных органов.

Мнение Апелляционного суда седьмого округа

Судья Фрэнк Истербрук изложил свое мнение по делу Баэз-Санчес против Сешнс (Baez-Sanchez v. Sessions) для коллегии в составе трех судей Апелляционного суда седьмого округа.

История вопроса

Судья Истербрук начал с указания о том, что «данный процесс начинается там, где заканчивается Дело Л.Д.Г против Холдера (L.D.G. v. Holder, 744 F.3d 1022 (7th Cir. 2014)». В Деле Л.Д.Г Апелляционный суд седьмого округа определил, что Генеральный прокурор имеет полномочия согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) снимать запрет о недопуске иностранца, предоставляя иностранцу, таким образом, право въезда в страну в неиммиграционных целях, когда он/она подал (а) заявку о предоставлении неиммиграционного статуса U в Министерство внутренней безопасности. Судья Истербрук акцентировал внимание на том, что коллегия Апелляционного суда седьмого округа в Деле Л.Д.Г «пришла к выводу, что при процедуре выдворения, [иммиграционный судья] может иметь исключительные полномочия Генерального прокурора по иммиграционным вопросам». Он добавил, что коллегия не предоставила обоснования, поскольку «стороны сомневались в корректности».

Однако после Дела Л.Д.Г Совет опубликовал решение по Делу Хана (Matter of Khan, 26 I&N Dec. 797 (BIA 2016). Совет занял позицию, которая заключалась в том, что иммиграционный судья не имеет делегированных полномочий для снятия запрета на въезд, то есть, допуск в страну иностранца-заявителя на получение визы U в иммиграционном процессе. Мы обсуждали решение и аргументы Совета детально в нашей полной статье по Делу Хана (смотрите название и ссылки на статьи в разделе данной статьи «Введение и обзор: Дело Баэз-Санчес против Сешнс (Baez-Sanchez v. Sessions»). Апелляционный суд третьего округа пришел к тому же выводу, что и Совет несколькими неделями раньше в Деле Сандей против Генерального прокурора Соединенных Штатов Америки (Sunday v. Attorney General of the United States of America, 832 F.3d 211 (3d Cir. 2016). С этим делом (PDF-версией) вы сможете ознакомиться, использовав ссылку [PDF версия].

Как правило, Совет связан прецедентными решениями окружного суда по делам, возникающим в пределах компетенции такого суда. Тем не менее Совет выбрал применить прецедентное решение по Делу Хана в масштабах всей страны, включая дела, возникающие в пределах юрисдикции Апелляционного суда седьмого округа. Совет заявил, что Апелляционный суд седьмого округа по Делу Л.Д.Г не определил, что язык раздела 212(d)(3)(A)(ii) был недвусмысленным и, таким образом, Совет мог бы предоставить свою собственную интерпретацию того, что могло быть признано «administrative deference» — административной защитой согласно Chevron, U.S.A., Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984) и Nat'l Cable&Telecomms. Ass'n против Brand XInternet Servs., 545 U.S. 967, 982-85 (2005). PDF-версию Дела Chevron, U.S.A., Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc. вы сможете найти по ссылке [PDF версия], а PDF-версию Дела Nat'l Cable&Telecomms. Ass'n против Brand XInternet Servs. — по ссылке [PDF версия].

В данном случае Баэз-Санчес сослался на раздел 212(d)(3)(A)(ii), мотивируя отмену запрета на въезд попыткой получения визы типа U. Тем не менее иммиграционный судья применил решение по Делу Хана, а не решение Апелляционного суда седьмого округа по Делу Л.Д.Г против Холдера (L.D.G. v. Holder) и определил, что он не имеет полномочий выносить решение о предоставлении разрешения на въезд в США.

Анализ и выводы

Судья Истербрук разъяснил, что правовые ситуации, в которых Генеральный прокурор делегирует свои полномочия иммиграционным судьям, «являются предметом регулирования» (то есть, предусматриваются нормативными актами), и что такое регулирование является выборочным и регламентируется правовыми нормами раздела 8 Свода федеральных нормативных актов США (C.F.R.). Рассматривая Дело Хана (Matter of Khan), Совет отметил, что в Деле Л.Д.Г против Холдера совершенно не упоминаются ни правовые нормы раздела 8 C.F.R. (8 C.F.R. 235.2(d), ни правовые нормы раздела 1235.2(d). Судья Истербрук признал, что действительно этот факт имеет место, однако пояснил, что упомянутые Советом правовые нормы «учитывают полномочия окружных директоров, а не полномочия иммиграционных судей».

На брифинге, на котором обсуждались основные вопросы дела, Генеральный прокурор (представляя в рассматриваемом деле интересы правительства) отметил, что раздел 8 C.F.R. (8 C.F.R. 1003.10(b) «не делегирует иммиграционным судьям полномочия принимать решения по делам относительно отказа иностранцу в допуске» в страну (иностранцам, которым установлен запрет на въезд). Судья Истербрук согласился с таким утверждением, но отметил, что при делегировании полномочий, иммиграционные судьи выступают в качестве представителей Генерального прокурора — «immigration judges shall act as the Attorney General's delegates in the cases that come before them» (делегирование полномочий представляет собою процесс передачи части функций (компетенции). Как следует из вышеизложенного, судья Истербрук истолковал названые правовые нормы таким образом, что иммиграционный судья может использовать все свои полномочия, предоставленные иммиграционным судьям Генеральным прокурором при рассмотрении дел, если иное не ограничивает это общее делегирование: «за исключением случаев, если иные нормативные акты ограничивают делегированные полномочия». Судья Истербрук заявил, что в Деле Хана и Санди (Matter of Khan and Sunday) ни Совет, ни Апелляционный суд третьего округа не ссылались на ограничения сферы применения раздела 8 Свода федеральных нормативных актов США (8 C.F.R. 1003.10(a). Более того, ни Совет, ни Апелляционный суд третьего округа даже не сослались на правовые нормы раздела 8 C.F.R. (8 C.F.R. 1003.10(a) в принципе. Не обнаружив никаких ограничений, коллегия Апелляционного суда седьмого округа в рассматриваемом деле подтвердила предыдущую позицию Апелляционного суда седьмого округа по Делу Л.Д.Г против Холдера, которая заключалась в том, что иммиграционные судьи могут полностью (в полном объеме) использовать полномочия, предоставленные им Генеральным прокурором относительно рассмотрения иммиграционных дел.

На брифинге Генеральный прокурор (выступая от имени правительства) утверждал, что он не имеет права снимать запрет на недопустимость, разрешая, таким образом, въезд в страну иностранцам, пытающимся получить визы типа U. Вкратце было указано, что Генеральный прокурор обладает только полномочиями относительно иностранцев, пытающихся получить право на въезд в Соединенные Штаты в неиммиграционных целях (nonimmigrant waiver) до момента их въезда в страну. Такое различие имело бы решающее значение для рассматриваемого дела, потому что Баэз-Санчес обратился с просьбой о получении неиммиграционного разрешения на въезд уже после того, как он прибыл на территорию американского государства.

Что касается аргумента Генерального прокурора, который заключается в том, что Генеральный прокурор не имеет полномочий предоставлять право на въезд иностранцам, пытающимся получить визу типа U (сняв запрет на такой въезд), судья Истербрук указал, что данная позиция основывалась на правовых нормах раздела 6 Кодекса Соединенных Штатов — U.S.C. (6 U.S.C. 271(b) и 557, которые передавали определенные иммиграционные полномочия Генерального прокурора Министру внутренней безопасности после создания Министерства внутренней безопасности. Эти иммиграционные функции Министерства внутренней безопасности раньше являлись полномочиями Генерального прокурора, делегированными в свое время бывшей Службе иммиграции и натурализации (INS), которая занималась вопросами иммиграционной политики и гражданства и являлась подразделением Министерства юстиции (INS была ликвидирована после террористических актов 11 сентября 2001 года).

Тем не менее судья Истербук нашел возражения Генерального прокурора беспочвенными. Прежде всего, он отметил, что раздел 271(b) предоставляет определенный объем полномочий Министерству внутренней безопасности (DHS). Для справки данные полномочия являются следующими:

Оценка заявок на получение иммиграционных виз;
Оценка заявок на натурализацию;
Оценка заявок на предоставление убежища либо статуса беженца;
Оценка, осуществляемая сервисными центрами;
Любые иные виды оценки, осуществляемые Службой иммиграции и натурализации…

Судья Истербук отметил, что в данном списке действительно отсутствуют полномочия на снятие запрета на въезд в неиммиграционных целях и получение разрешения на въезд — «wavers of inadmissibility», и добавил, что законодательные нормы, на которые сослался Генеральный прокурор — раздел 6 U.S.C. (6 U.S.C. 557) — сами по себе не передают полномочия. Судья Истербрук признал, что «Министерство внутренней безопасности является преимущественно ответственным за надзор за соблюдение иммиграционного законодательства», но что полномочия в силу закона относительно отказа от неприемлемости иностранца, принадлежат исключительно Министру внутренней безопасности, исходя из правовых норм законодательных актов, других нормативно-правовых актов и переданных полномочий.

Судья Истербрук отметил, что Совет не сослался на раздел 6 U.S.C. (6 U.S.C. 271(b) либо на 557 при вынесении своего решения по Делу Хана, а также в своей позиции по делу Баэза-Санчеса в решении по апелляции.

Со ссылкой на решение Верховного Суда по Делу СЕК против Корпорации «Cherney» (SEC v. Cherney Corp., 318 U.S. 80, 87-88, 63 S.Ct 454 (1943), решение Апелляционного суда седьмого округа содержит пояснение, что суд не может прийти к решению, основанному на неподтвержденных заявлениях Генерального прокурора, опираясь на какой-либо из приведенных нормативных актов. Было принято решение оставить дело открытым для его рассмотрения Советом.

Судья Истербук затем озвучил второй аргумент, выдвинутый Генеральным прокурором на брифинге, который заключалось в том, что имитационный судья может предоставлять иностранцу право на въезд в неиммиграционных целях (waiver) согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) только в случае, если такой иностранец еще не въехал в страну. Хотя он заявил, что на это «по крайней мере намекнул Совет», он обнаружил, что Совет не основывал свое решение в Деле Хана на этом аргументе. Соответственно коллегия Апелляционного суда седьмого округа пришла к заключению, что, как и проблема, включающая в себя применение правовых норм раздела 6 U.S.C. (6 U.S.C. 271(b) и 557), так и решение по Делу корпорации «Cherney» не ответили на вопрос может ли Генеральный прокурор предоставлять разрешение на временный въезд согласно разделу 212(d)(3)(A)(ii) иностранцам, уже находящимся на территории США.

Имея этот ввиду, Апелляционный суд седьмого округа определил, что любые возражения о том, что Совет имел право на «administrative deference» в отношении дел Chevron и Brand X были «преждевременными». Апелляционный суд седьмого округа пришел к выводу, что «Совет должен реагировать и принимать решение по существенным вопросам; только тогда мы сможем решать лежит ли диспозиция дела в пределах компетенции его рассмотрения [BIA]».

Апелляционный суд седьмого округа вернул дело на пересмотр Совету и заявил, что «Совет свободен в возвращении на пересмотр данного дела в целом в нижестоящий суд, а также свободен в принятии решения в пользу либо не в пользу Баэза-Санчеса, каким бы не было мнение Генерального прокурора».

Заключение

В Деле Баэза-Санчеса, Апелляционный суд седьмого округа отметил, что анализ Совета по Делу Хана был неубедительным и, в конечном итоге, подтвердил свое решение по Делу Л.Д.Г. Примечательным является тот факт, что и Совет, и Апелляционный суд седьмого округа подошли к проблеме по-разному, сославшись на различные нормативные акты и правовые нормы.

На данный момент, Дело Хана не применяется к случаям, относящимся к юрисдикции Апелляционного суда седьмого округа, распространяемой (как мы уже акцентировали ваше внимание) на штаты Иллинойс, Индиана и Висконсин. Это решение также создает так называемое «расхождение в правовых позициях окружных апелляционных судов», поскольку Апелляционный суд седьмого округа и Апелляционный суд третьего округа достигли на данное время противоречивых решений по аналогичному вопросу. Интересным является то, что Правительство выдвинуло несколько кратких возражений относительно данного дела, которые не были определены Апелляционным судом седьмого округа, поскольку Совет ранее на них не ссылался, а Апелляционный суд седьмого округа предложил Совету вернуть данное решение на пересмотр в нижестоящие инстанции.

Этот факт будет иметь значение, если мы продолжим наблюдать над тем, как Совет возвратит вопросы на пересмотр в нижестоящие инстанции, и решит ли он издать новое прецедентное решение в свете отрицательного толкования Седьмым округом положений Дела Хана. Мы будем наполнять сайт более свежей информацией по данномуделу по мере ее поступления.

Это решение также создает так называемое «разделение цепей»: поскольку седьмой и третий схемы теперь достигли непоследовательных решений по той же проблеме. Интересно отметить, что правительство представило несколько аргументов в ходе брифинга в настоящем деле, который не был определен Седьмым округом, поскольку Совет ранее не обращался к ним, а Седьмой конгресс предложил Правлению рассмотреть эти вопросы в предварительном заключении. Он будет следить за тем, как Совет решает вопросы, касающиеся следствия, и решает ли он принять новое прецедентное решение в свете отрицательного отношения Седьмого округа к Материи Хана. Мы будем обновлять сайт с дополнительной информацией по этой проблеме по мере ее появления.

Чтоб больше узнать о делах, включающих неиммиграционный статус U, пожалуйста, просмотрите нашу полную выборку статей по предмету [см. категорию].