Дело A-C-M (Matter of A-C-M): понятие «материальная поддержка терроризма» не содержит количественных требований

Введение

6 июня 2018 года Совет по иммиграционным апелляциям (BIA) опубликовал решение по Делу A-C-M (Matterof A-C-M-, 27 I&N Dec. 303 (BIA 2018). С PDF-версией этого дела вы сможете ознакомиться, перейдя по ссылке [PDF версия].

В этом решении Совет принял широкое определение оснований недопустимости иностранцев, оказавших материальную поддержку терроризму, что, в результате, повлекло к отказу таким иностранцам в предоставлении иммиграционных льгот, таких как предоставление убежища, приостановление или отмена депортации/выдворения из США. Во-первых, Совет определил, что термин «материальная поддержка терроризма» не содержит количественных требований, а охватывает любые действия по поддержке террористической организации, даже если такая поддержка является незначительной — «de minimis». Во-вторых, в отношении настоящего дела Совет пришел к выводу, что ответчик предоставляла материальную поддержку террористической организации, «поскольку принудительная работа, которую она выполняла [для террористической организации] в виде приготовления еды, уборки и стирки помогла[в] продолжении [террористической организацией своей] миссии …».

В этой статье мы обсудим фактическую и процессуальную историю дела, анализ и выводы Совета, и как данное решение повлияет на разрешение подобных дел в будущем. Кроме того, мы посвятим отдельный раздел особому мнению члена Совета Линды С. Вендтленд (Linda S.Wendtland).

9 января 2017 года Совет выступил с призывом к заинтересованным представителям общественности обсудить следующий вопрос: имеет ли термин «материальная», используемый в сочетании с «поддержкой терроризма», «независимое значение» и следует ли исключить незначительную поддержку (de minimis) из понятия «материальная поддержка терроризма». Совет разрешил оба эти вопроса при рассмотрении данного дела.

Фактическая и процедурная история (27 I & N Dec. at 304-05)

Заявительница — уроженка и гражданка Сальвадора, заявила, что в 1991 году она въехала в Соединенные Штаты без досмотра, т.е. нелегально. Впоследствии она получила статус временной защиты (Temporary Protected Status — TPS). После получения статуса TPS, заявительница уехала из Соединенных Штатов, предварительно оформив разрешение на обратный въезд на территорию США (advance parole). Заявительница обратилась с ходатайством о въезде 7 марта 2004 года. Министерство внутренней безопасности (DHS) в это время инициировало судебный процесс против заявительницы, обвинив ее в нарушении иммиграционного законодательства — раздела 212(a)(7)(A)(i)(I) Закона об иммиграции и гражданстве США (INA), а именно за въезд в страну без надлежащего разрешительного документа.

Во время судебного разбирательства заявительница обратилась с ходатайством об отмене выдворения. DHS высказалось против удовлетворения такого ходатайства, утверждая, что женщина не имеет права на удовлетворение поданного ходатайства в соответствии с разделом 240A(с)(4) INA «на основании ее бесспорного свидетельства о том, что она была похищена повстанцами в Сальвадоре в 1990 году и была принуждена к обучению применения оружия и выполнению принудительной работы в форме приготовления еды, уборки и стирки их одежды».

15 декабря 2011 года иммиграционный судья удовлетворил ходатайство заявительницы об отмене выдворения. Однако DHS обратилось с апелляцией об отмене данного решения в Совет. 14 января 2014 года Совет отменил решение иммиграционного судьи после того как пришел к выводу, что ответчик по делу была неприемлемой в соответствии с разделом 212(a)(3)(B)(i)(VIII) INA в связи с тем, что она, помимо прочего, получила военную подготовку в террористической организации, поэтому подлежала выдворению. Совет также «не нашел оснований для заключения иммиграционного судьи о том, что в разделе 212(a)(3)(B) [INA] есть исключения, касающиеся самозащиты или принуждения».По этой причине апелляционная жалоба DHS была удовлетворена и дело направлено обратно иммиграционному судье для выяснения права заявительницы на предоставление другого вида помощи и защиты.

Заявительница подала заявление о предоставлении убежища, отказ от выдворения и защите в соответствии с Конвенцией против пыток. Иммиграционный судья пришел к выводу, что ответчик не имеет права на получение такого убежища и отмену выдворения на основании того, что она оказывала материальную поддержку террористам в нарушение раздела 212(a)(3)(B)(iv)(VI) INA. Заявительница обратилась в Совет с апелляционной жалобой.

Анализ Советом правовых норм (27 I & N Dec. at 306-07)

В соответствии с разделом 208(b)(2)(A)(v) INA иностранец, который является недопустимым в соответствии с разделами212(a)(3)(B)(i)(I), (II), (III), (IV) или (VI) INA, либо который подлежит выдворению (депортации) согласно разделу 237(a)(4)(B) INA, не имеет права на получение убежища. В соответствии с разделом 241(b)(3)(B) INA иностранцы, недопустимые или подлежащие выдворению (депортации) в соответствии с этими правовыми нормами, не имеют право на отказ в выдворении.

Настоящий случай касался того, относились ли действия заявительницы к тем, которые были предусмотрены разделом 212(a)(3)(B)(iv)(VI). Согласно этим правовым нормам иностранец считается участвовавшим в террористической деятельности, если он или она совершают действия, которые он или она осознают или разумно должны осознавать как таковые, которые предоставляют материальную поддержку террористической организации. Такая поддержка может включать «предоставление жилья, транспорта, связи, средств, перевод средств или другие материальные и финансовые выгоды, подложную документацию или идентификацию, оружие (включая химическое, биологическое или радиологическое оружие), взрывчатые вещества или обучение …».

В деле С-K (Matter of S-K-, 23 I&N Dec. 936, 943-44 (BIA 2006), возвращенного обратно в суд 24 I&N Dec. 289 (A.G. 2007) и рассмотренного 24 I&N Dec. 475 (BIA 2008), Совет определил: если иностранец предоставил явные и убедительные доказательства того, что он или она «не знал и не мог разумно предполагать, что организация (которой он или она оказывали материальную поддержку) относится к этому типу» [т. е. террористической организации], иностранец не будет подпадать под действие раздела 212(a)(3)(B)(iv) (VI)INA. В соответствии с разделом 8 Свода федеральных нормативных актов США — C.F.R. (8 C.F.R. 1240.8(d) (2018) иностранец, обвиняющийся в материальной поддержке терроризма, несет бремя доказывания отсутствия своей вины.

Совет отклонил позицию о наличии «исключения из-за принуждения» (27 I & N Dec. at 306)

Заявительница утверждала, что любой вид помощи, которую она оказывала партизанам в Сальвадоре, был не значительным (de minimis) и поэтому не носил характер «материальной». Далее она утверждала, что даже если считать такую помощь материальной поддержкой терроризму, эта помощь оказывалась исключительно по принуждению, поэтому она имеет право на «исключение из-за принуждения» («duress exception»). Иными словами, заявительница утверждала, что поскольку она была вынуждена оказывать поддержку террористической организации, на нее не должны распространяться правовые нормы о неприемлемости.

Тем не менее Совет в Деле M-Х-З (Matter of M-H-Z-, 26 I&N Dec. 757 (BIA 2016) пришел к выводу, что американское законодательство не предусматривает какого-либо исключения для иностранцев, чья материальная поддержка террористическим организациям была предоставлена под принуждением.

Настоящее дело возникло в юрисдикции Апелляционного суда по первому округу США, который имеет юрисдикцию в отношении Нью-Йорка, Коннектикута и Вермонта. В Деле Эрнандес против Сешнза (Hernandez v. Sessions, 884 F.3d 107, 109 (2d Cir. 2018) Суд Второго округа, ссылаясь на Дело M-Х-З (Matter of M-H-Z), указал, что материальная поддержка терроризма не подразумевает исключений в отношении иностранцев, которые оказывали такую поддержку под принуждением.

Стоит отметить, что Суд Второго округа в неопубликованном решении по Делу Айваз против Холдера (Ayvaz v. Holder, F.App'x 625, 628 (2d Cir. 2014) отметил, что термин «материальная» в разделе 212(a)(3) (B)(iv)(VI) INA был неоднозначным. Он передал это дело Совету для принятия прецедентного решения, толкующего данную правовую норму. Совет отметил, что его решение в настоящем деле является ответом на запрос Суда Второго округа по Делу Айваз против Холдера.

Совет заключает, что термин «материальная поддержка терроризма» не содержит количественные требования (27 I & N Dec. at 306-308)

Как уже говорилось, заявительница утверждала, что любая помощь, которая оказывалась ею сальвадорским партизанам, была настолько незначительной («de minimis»), что она не может считаться «материальной». Далее она утверждала, что даже если эту помощь можно отнести к материальной поддержке терроризма, такая помощь оказывалась ею пo пpинуждeнию, а не добровольно. Совет не согласился с данной позицией, отметив, что американское законодательство не предусматривает исключений от ответственности для тех иностранцев, которые оказывали вышеназванную материальную поддержку террористам под принуждением (смотрите решение по Делу M-Х-З (Matter of M-H-Z).Поэтому Совет сосредоточился на разрешении вопроса — содержит ли понятие «материальная поддержка терроризма» количественное требование.

Рассматривая Дело С-К (Matter of S-K-, 23 I&N Dec. at 943), Совет заявил, что «не знает о какой-либо законодательной истории, которая указывает на исключения в определении термина «материальная поддержка терроризма». Кроме того, Совет согласился с DHS в том, что перечень видов поддержки в разделе 212(a)(3)(B) INA призван «охватывать практически все виды помощи, даже небольшие денежные взносы». Совет пришел к выводу: материальная поддержка иностранцем террористической организации является таковой, независимо от того, настолько ограничена эта поддержка в ее размере.

Совет разъяснил, что толкование Советом термина «материальная» не делает усилия Совета излишними. Иначе поддержка терроризму могла бы толковаться, как любое высказывание человека об общей поддержке террористической организации. И преследование за такие высказывания противоречило бы свободе выражения своего мнения. Таким образом, термин «материальная» исключает «общую» поддержку — то есть такую, как простое высказывание в поддержку террористической организации.

Совет дальше разъяснил, что термин «материальная» относится к «виду» предоставляемой помощи, а не к «количеству» предоставленной помощи. Здесь Совет в качестве аргумента привел судебный прецедент, рассмотренный Апелляционным судом по седьмому округу США по Делу Болм против «Quranic Literacy Inst. And Holy Land Found. For Relief and Dev» (Boim v. Quranic Literacy Inst. And Holy Land Found. For Reliefand Dev., 291 F.3d 1000, 1015 (7th Cir. 2002). В приведенном деле данный суд постановил, что термин «материальная» относится к виду предоставляемой помощи, а не к существенной или значительной, полагая, что «цель Конгресса по прекращению финансирования терроризма будет серьезно нарушена, если террористические организации смогут избежать ответственности, просто объединив небольшие пожертвования для финансирования террористической деятельности».

Совет также нашел обоснование своей позиции и в решении Суда Третьего округа в Деле Синг-Каур против Эшкрофта (Singh-Kaur v.Ashcroft, 385 F.3d 293, 298-301 (3d Cir. 2004), чтобы быть еще более убедительным (отмечая, что «материальная поддержка терроризма» — это широкая концепция, которая не ограничивается перечисленными примерами и что «предоставление продовольствия и обеспечение палатками» относится к понятию «материальная поддержка терроризма»). Суд Третьего округа определил этот термин как «логическую связь» с целями террористов, но разъяснил, что поведение или действие не должно совершаться с конкретной целью пособничества каким-либо конкретным террористическим актам. Совет отметил, что позиция суда, определенная в Деле Синг-Каур против Эшкрофта, была аналогичной определению в «Юридическом словаре Блэка» («Black'sLawDictionary»,1066 (9-е издание 2009 г.), в котором термин «материальный» обозначался как некоторая логическая связь с вытекающими из этого фактами (указанный словарь издается в США и традиционно считается авторитетным юридическим словарем в области права США. На него ссылаются даже в Верховном суде США при разрешении судебных дел как на вторичный источник права). Совет пришел к выводу, что Конгресс намеревался «использовать прилагательное «материальная» в рациональном смысле, то есть, обозначив необходимую логическую связь между действием и запрещенным следствием».

По этим причинам Совет пришел к выводу, что «иностранец предоставляет «материальную поддержку» террористической организации независимо от того, предназначена ли она для оказания помощи организации, если этот акт имеет логичную и разумно предсказуемую тенденцию поощрять, способствовать или оказывать поддержку организации, пусть даже в размере«de minimis».

Дополнительные аргументы в отношении того, что материальная поддержка терроризма не включает количественные требования (27 I & N Dec. at 306, 308-311)

В приведенном выше разделе были рассмотрены некоторые аргументы большинства членов Совета в отношении того, что материальная поддержка терроризма не содержит количественные требования. Большинство членов Совета предоставили несколько дополнительных аргументов в пользу этого вывода. Мы рассмотрим эти аргументы ниже.

Мнение Совета о том, что термин «материальная поддержка терроризма» не имеет количественного требования также подтверждается тем фактом, что Конгресс, изложив свою правовую позицию в разделе 212(d)(3)(B)(i) INA, фактически поручил Госсекретарю отказывать в предоставлении иммиграционных льгот иностранцам, оказывавшим материальную помощь террористам, в том числе помощь, предоставляемую по принуждению или незначительную(«de minimis»).

DHS также определил, что отказ применяется к иностранцам, которые предоставляли и ограниченную материальную поддержку, а также включающую (1) определенные обычные коммерческие операции или определенные обычные трансакции; (2) определенную гуманитарную помощь или (3) материальную помощь, предоставленную по причине значительного давления.

Совет указал, что толкование правовых норм DHS с целью выявления их смысла для последующего использования в своей деятельности не является обязательным для Совета или федеральных судов. Однако Совет заметил, что такое толкование «имеет право на некоторый вес». Соответственно, Совет определил, что, хотя дело заявительницы и вызывает сочувствие, но «не было никаких оснований для заключения, что Конгресс намерен предоставить количественное исключение из понятия «материальная поддержка терроризму».

Анализируя решения федеральных апелляционных судов, Совет, помимо прочего, обнаружил, что к «материальной поддержке терроризма» суды относили как добровольные, так и недобровольные виды деятельности. В качестве примеров были приведены Дело Тахир против Линча (Tahir v.Lynch, 654 F. App'x 512, 515 (2d Cir.2016), в котором ответчик обвинялся в проектировании и печати брошюр, плакатов и изготовлении баннеров), Дело Аначами (Annachamy , 733 F.3d на 257), в котором иностранец фигурировал как лицо, осуществившее денежный вклад и выполнявший физическую работу для террористической организации), Дело Барахона (Barahona, 691 F.3d, 351), ответчик по которому позволял использовать свой дом для приюта террористов и приготовления для них пищи), Дело Хейли против Холдера(Haile v. Holder, 658 F.3d 1122, 1124 (9th Cir. 2011), в котором было установлено, что ответчик занимался сбором средств и секретных документов для террористов), Дело Синг-Каур против Эшкрофта (Singh-Kaur v. Ashcroft, 385 F.3d, 294), в котором иностранец обвинялся в обеспечении террористической организации питанием и жильем) и многие другие дела.

Мнение по делу, учитывая судебную практику (27 I&N Decat 309-10)

Совет пришел к выводу, что заявительница оказывала материальную поддержку сальвадорским партизанам, готовя для них еду и, осуществляя уборку и стирку их одежды. Совет сослался на Дело «Гуманитарный законодательный проект против Рено» (Humanitarian Law Project v. Reno, 205 F.3d 1130, 1136 (9th Cir. 2000), в котором Суд Девятого округа заявил, что «оказание поддержки, направленной на содействие мирной деятельности организации, освобождает ресурсы, которые могут быть использованы для террористических актов». Совет указал, что «несмотря на то, что помощь заявительницы была относительно минимальной, если бы она не предоставляла услуги по приготовлению пищи и уборке, которые она была вынуждена предоставлять, это пришлось бы сделать другому человеку».

Заключение Совета по применению Конвенции против пыток (27 I&N Dec. at 311-12)

Иммиграционный судья предоставил заявительнице отсрочку на выдворение из страны в соответствии с Конвенцией против пыток. DHS, возражая против такого решения, заявило, что иммиграционный судья допустил ошибку, поскольку заявительница (ответчик по делу) не выполнила свою обязанность по предоставлению надлежащих доказательств и не убедила суд в том, что она, вероятнее всего, будет подвергнута пыткам, если ее вернут в Сальвадор.

Совет добавил, что из материалов дела непонятно, «применил ли иммиграционный судья правильный правовой стандарт при оценке существа жалобы заявительницы на защиту в соответствии с Конвенцией против пыток». Члены Совета был единодушны в своем решении о возврате дела иммиграционному судье для принятия обстоятельного решения о праве заявительницы на защиту в соответствии с Конвенцией против пыток.

Согласованное и особое мнение членов Совета по рассматриваемому делу (27 I & N Dec. at 312-15)

В этом разделе мы рассмотрим позицию Линды С. Вендтленд (Linda S.Wendtland), входящей в состав Совета при коллегиальном рассмотрении настоящего дела. Это особое мнение интересно тем, что отличается от мнения других членов Совета, участвовавших в рассмотрении дела. Такое особое мнение не является прецедентом и не привело к изменению позиции остальных членов Совета. Однако этот случай будет иметь немаловажное значение при вынесении решений по аналогичным делам, как Советом, так и федеральными судами. Необходимо акцентировать внимание на том, что член Совета Линда С. Вендтленд согласилась с решением остальных членов Совета о возврате иммиграционному судье дела заявительницы на предмет установления ее права на защиту в соответствии с Конвенцией против пыток. Особое мнение Линды С. Вендтленд касалось следующего вопроса: можно ли считать заявительницу лицом, предоставлявшим материальную поддержку террористической организации.

Maтepиaльнaя пoддepжкa терроризма мoжeт быть любoй, и тo, чтo oнa предоставлялась пo пpинуждeнию, в cooтвeтcтвии c зaкoнoдaтeльcтвoм CШA нe являeтcя ocнoвaниeм для иcключeния — это вкратце позиция большинства членов Совета по рассматриваемому делу, которая, тaким oбpaзoм, лишает заявительницу пpaвa на пoлучение убeжища в CШA. Линдa Beндтленд не согласилась с вышеназванным мнением коллег. Пo ee cлoвaм, существует много случаев предоставления иностранцами «мaтepиaльнoй пoддepжки» тeppopиcтам, нaпpимep, пpeдocтaвлeниe им жилья, тpaнcпopтa, дeнeжныx cpeдcтв. «Paзвe этo cопоставимo c тeм, чтo этa жeнщинa былa тaм в кaчecтвe paбыни? Ecли идти пo тaкoму пpинципу, тo, когда вы пoднeceтe cтaкaн вoды бoeвику, этo будeт cчитaтьcя мaтepиaльнoй пoддepжкoй тeppopиcтам» — зaявилa Beндтленд. Она добавила, что противоположное мнение большинства членов Совета приведет к абсурдным результатам. Beндтленд проиллюстрировала свое несогласие перечисленными ею несколькими гипотетическими примерами, которые, по ее мнению, будут относиться к более широкому определению «материальной поддержки терроризма», вытекающему из решения большинства:

Предоставление стакана воды жаждущему человеку, который оказался членом террористической организации;
Оказание медицинской помощи пострадавшему члену террористической организации;
Продажа бакалейной продукции члену террористической организации; а также
Приготовление завтрака или стирка одежды для супруга, если указанный супруг является членом террористической организации.

Ответное мнение большинства (27 I & N Dec. at 310-11)

Обоснование большинством своей позиции, отличающейся от мнения Линды С. Вендтленд, заняло чуть более страницы.

Во-первых, большинство сослалось на несколько неопубликованных решений федеральных судов, которые установили, что термин «материальная поддержка терроризма» включает в себя как добровольные, так и недобровольные виды оказания помощи, такие как сбор средств, перечисление денег, предоставление продуктов питания и жилья, а также выполнение физической работы». Большинство объяснило, что в этих решениях было признано более широкое определение «материальной поддержки терроризма», чем то, которое было изложено в приводимых … примерах».

Ссылаясь на Дело С-К (23 I & N Dec. at 944) Совет пришел к выводу, что примеры видов материальной поддержки терроризма в нормативных актах не являются исчерпывающими. Совет отметил, что ни один федеральный суд не исключил тип поддержки, предоставляемой ответчиком в настоящем деле, из определения «материальной поддержки терроризма».

Как мы отметили, несогласие большинства с мнением Линды С. Вендтленд, заключалось и в непринятии обращения оппонента к толкованию законодательства, известному как «ejusdem generis» (лат. — принцип толкования «того же рода или класса»). Совет процитировал Дело Л. (Matter of L-, 9 I&N Dec. 14, 21 (BIA 1960), в котором Совет определил «ejusdem generis», когда «общие слова в законе следуют за перечислением конкретных классов лиц, вещей, общие слова следует толковать как применимые только к лицам или вещам того же общего характера или класса, что и перечисленные». Совет пришел к выводу, что «каноны толкования законодательства являются лишь общим руководством и не должны применяться там, где контекст диктует иное». В данном случае Совет пришел к выводу, что «Конгресс посчитал, что борьба с терроризмом является одним из приоритетных направлений и что любая помощь террористической организации способствуют терроризму».

Вывод

В Деле A-C-M Совет дал широкое определение «материальной поддержки терроризма», толкуя правовые нормы, находящиеся в разделе 212(a)(3)(B) (i)(VIII) INA, и применяя их к принудительному оказанию помощи террористам, такой, как приготовление им еды, стирка их одежды, уборка. В частности, Совет постановил, что любая помощь, оказываемая террористической организации, независимо от того, насколько она незначительная, представляет собою «материальную поддержку терроризма». Это решение в сочетании с решением Совета по Делу M-Х-З будет означать увеличение количества случаев вынесения решений об отказе в предоставлении иммиграционных льгот иностранцам по обвинению их в материальной поддержке терроризма.

Независимо от действующих правовых норм в отношении сферы материальной поддержки терроризма крайне важно, чтобы любой иностранец, ищущий защиту в США в виде убежища, приостановления или отмены депортации/выдворения из страны или защиту согласно Конвенции против пыток, консультировался с опытным иммиграционным адвокатом, который имеет обширный опыт в этой области права. Предоставление любой из перечисленных форм защиты является сложнейшим процессом, и каждый случай — уникальный. Опытный иммиграционный адвокат сможет оценить правовую ситуацию конкретного иностранца, определить вид иммиграционных льгот, который может быть ему доступен, и окажет квалифицированную помощь для законного достижения цели.