Дело Панган-Сис: иностранец должен соответствовать всем требованиям для подачи заявки при въезде без проверки

Введение

​6 октября 2017 года Совет по иммиграционным апелляциям (BIA) опубликовал решение по Делу Панган-Сис (Matter of Pangan-Sis, 27 I&N Dec. 130 (BIA 2017). В решении рассматривается сфера действия раздела 212(a)(6)(A)(ii) Закона об иммиграции и гражданстве США (INA), который предусматривает исключения из раздела 212(a)(6)(A)(i) INA для определенной категории иностранцев. Раздел 212(a)(6)(A)(i) INA считает неприемлемым иностранца, который находится в Соединенных Штатах, как незаконно въехавший без проверки либо который прибывает в страну в другое время или в другое место, кроме установленного Секретарем национальной безопасности (чтобы быть допустимым в США, американское законодательство требует въезда иностранца в США на законном основании и после проверки и разрешения со стороны сотрудника иммиграционной службы). Согласно разделу 212(a)(6)(A)(ii) INA, вышеназванное исключение предусматривается для определенной категории женщин, являющихся самостоятельными заявителями в соответствии с нормами Закона о насилии против женщин (Violence Against Women Act (VAWA), которые могут доказать связь между насильственными действиями по отношению к ним и их нелегальным въездом в США. В Деле Панган-Сис Совет постановил, что иностранец должен удовлетворять требованиям каждого из трех подпунктов раздела 212(a)(6)(A)(ii) INA для признания его в качестве такого исключения. Примечательным является и то, что это требование включает и норму подпункта (I), указывающую, что иностранец должен быть «самостоятельным заявителем согласно VAWA».

В этой статье мы рассмотрим факты и процессуальную историю Дела Панган-Сис и то, какую ценность имеет данное решение для американской судебной практики.

Фактическая и процедурная история

Ответчик была изначально приговорена к выдворению из США как неприемлемая согласно разделу 212(a)(7)(A)(i)(I) INA за то, что находилась в Соединенных Штатах, не имея действительной визы или другого разрешительного въездного документа для пребывания в стране. Ответчик согласилась с приговором.

Тем не менее 5 ноября 2014 года Министерство внутренней безопасности (DHS) признало ответчика подлежащей выдворению согласно разделу 212(a)(6)(A)(i) INA за присутствие на территории США без наличия соответствующего допуска. Ответчик впоследствии признала свою депортацию на основании измененной редакции обвинительного приговора от 17 декабря 2015 года. Однако, иммиграционный судья приостановил процедуру выдворения (депортации) в тот же день после обнаружения того, что ответчик являлась исключением из норм раздела 212(a)(6)(A)(i) INA согласно нормам раздела 212(a)(6)(A)(ii) INA . DHS подало апелляцию на решение иммиграционного судьи в BIA.

Соответствующие нормативные акты

​Прежде всего, мы должны понимать, что правовые нормы о недопустимости содержатся в разделе 212(a)(6)(A)(i) INA. Эти правовые нормы применяются к иностранцу, который присутствует на территории США, не будучи допущенным или который прибывает в Соединенные Штаты в любое время или в другое место, кроме установленного Секретарем национальной внутренней безопасности. Существенным является тот факт, что правовые нормы о недопустимости касаются въезда без проверки (EWI).

Проблема

Как уже упоминалось, разделом 212 (a) (6) (A) (ii) INA предусмотрено исключение из норм раздела 212 (a) (6) (A) (i) INA, применяемое к делам, обычно описываемым как дела, относящиеся к правовому регулированию юридическим актом, именуемым VAWA. Раздел 212(a)(6)(A)(ii) INA требует от иностранца продемонстрировать определенные факты с целью установления его соответствия данным исключениям. Это положение имеет три подпункта. Подпункт (I) требует, чтобы иностранец был «самостоятельным заявителем». Подпункт (II) требует, чтобы иностранец продемонстрировал, что он или она повергалась насилию или особо жестокому обращению со стороны определённого лица. Подпункт (III) требует, чтобы иностранец установил «существенную связь между насилием или жестоким обращением, описанными в подпункте (I) либо (II) и незаконным въездом иностранца на территорию США».

Вопрос, который был рассмотрен Советом, заключается в том, должен ли иностранец, добивающийся квалификации в качестве исключения, предусмотренного разделом 212(a)(6)(A)(ii) INA, удовлетворять всем трем подпунктам, чтобы претендовать на такое исключение. Короче говоря, существенная проблема заключается в том, должна ли жертва насилия либо особо жестокого обращения быть самостоятельным заявителем согласно VAWA, чтобы претендовать на исключение (в дополнение к демонстрации «существенной связи» между фактом насилия либо жестокого обращения и нелегальным въездом).

Аргументация иммиграционного судьи и позиция DHS

Иммиграционный судья, исходя из сути раздела 212(a)(6)(A)(ii)(III) INA, пришел к заключению, что иностранец должен удовлетворять либо требованиям подпункта (I) (являясь самостоятельным заявителем на подачу заявки согласно VAWA), либо подпункту (II) (являясь жертвой насилия или особо жестокого обращения со стороны определённого лица (либо родителем такой жертвы, не принимавшим участия в указанных действиях). Аргументация иммиграционного судьи основывалась на том, что нормы подпункта (III) описаны как альтернативные/дизъюнктивные. В частности, подпункт (III) требует от иностранца доказать «существенную связь между насилием или жестоким обращением, описанным в подпункте (I) или (II) и фактом незаконного въезда иностранца в США».

В рассматриваемом деле ответчик не являлась самостоятельным заявителем согласно VAWA, что означало, что она не могла удовлетворить требования подпункта (I). Тем не менее, иммиграционный судья трактовал подпункт (III) как требующий от ответчика демонстрации либо «существенной связи между насилием или особой жестокостью, описанной в подпункте (I)», либо «существенной связи между насилием или жестокостью, описанной в…подпункте (II). Таким образом иммиграционный судья определил, что, хотя заявитель не являлась самостоятельным заявителем согласно VAWA, ответчик имела право на исключение на основании того факта, что она подвергалась насильственным действиям со стороны супруга — гражданина Гватемалы, и что имелась существенная связь между фактом насилия и ее незаконным въездом на территорию США.

DHS нормы раздела 212(a)(6)(A)(ii) INA истолковало иным образом. DHS утверждало, что иностранец должен удовлетворять требованиям всех трех подпунктов, чтобы претендовать на исключение. Согласно прочтению DHS, именно факт обращения с заявкой как самостоятельный заявитель согласно VAWA, и является необходимым условием для исключения иностранца из сферы действия в отношении него норм раздела 212(a)(6)(A)(i) INA о недопустимости. По этой причине DHS и пришло к выводу, что ответчик в рассматриваемом деле не могла быть признана исключением, постольку она не являлась самостоятельным заявителем согласно VAWA.

Ответчик согласилась с аргументами иммиграционного судьи. Она утверждала, что правовая норма сама по себе является не однозначной, поскольку в то время, как подпункт (III) рассматривает подпункты (I) или (II)в качестве альтернативных, не существует взаимосвязи между подпунктами (I) и (II). Позиция ответчика была таковой, что альтернативная норма подпункта (III) означала, что ответчику было необходимо удовлетворить только требования либо подпункта (I), либо подпункта (II), но не подпунктов (I) и (II) одновременно.

Как мы отметили выше, предметом спора является вопрос, должен ли иностранец обязательно быть самостоятельным заявителем согласно VAWA с целью квалификации в качестве исключения. Подпункт (II), в отсутствие подпункта (I), в разрезе трактовки исключения, мог быть стать более широко применяемым, как это продемонстрировал иммиграционный судья в своем решение в пользу ответчика.

В следующих разделах мы рассмотрим аргументы Совета по поддержанию позиции DHS и отмене решения иммиграционного судьи.

Анализ языка правовой нормы и законодательной истории

Совет начал с анализа смысла раздела 212(a)(6)(A)(ii) самого по себе. Ссылаясь на решение Апелляционного суда Девятого округа США в Деле Надараджа против Гонсалеса (Nadarajah v. Gonzales, 443 F.3d 1069, 1076 (9th Cir. 2006), цитируя Дело Корпорация К Март против Картье (Mart Corp. v. Cartier, Inc., 486 U.S. 281, 291 (1988), Совет пояснил, что при «рассмотрении самого по себе значения законодательной нормы, [мы] должны рассматривать, в частности, язык правовой нормы по спорному вопросу» и должны оценивать «язык и строение правовой нормы в целом».

Совет разъяснил, что, в соответствии с принятыми принципами законодательной конструкции, использование слова «и» после упоминания подпункта (II) и перед упоминанием подпункта (III) должно указывать на то, что иностранец должен соответствовать требованиям всех трех подпунктов, чтобы быть квалифицированным в качестве исключения. Вместе с тем Совет отметил, что в то время как структура законодательной нормы включает подпункты (I), (II), и (III), подпункт три сам по себе относится к подпункту (I) или (II), предполагая из этого, сам по себе, что иностранец должен соответствовать требованиям подпункта (I) или (II)) и подпункта (III). Вследствие наличия противоречий внутри правовой нормы, Совет согласился с ответчиком, что конструкция правовой нормы делает ее неоднозначной.

Ссылаясь на дело Л-А-С (Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 518 (BIA 2015), Совет пояснил, что он рассматривает законодательную историю, когда язык конкретной правовой нормы неясен. Раздел 212(a)(6)(A)(ii) INA был добавлен в INA в соответствии с разделом 301(c)(1) Закона о реформе нелегальной иммиграции и ответственности иммигрантов (IIRIRA) 1996 года. Совет установил, что законодательная история IIRIRA «не учитывает каким-либо образом язык правовой нормы по данному вопросу… ». Однако, Совет определил, что в то время как законодательная история IIRIRA не была полезной в рассматриваемом деле, законодательная история VAWA стала таковой. Ссылаясь на законодательную историю VAWA, Совет сослался на Дело Соединенные Штаты Америки против Льюиса (United States v. Lewis, 67 F.3d 225, 228-29 (9th Cir. 1995), в котором суд Девятого округа постановил, что фразы должны пониматься с учетом их целей в целостной схеме правовой нормы.

Совет пояснил, что супруги-иностранцы, подвергающаяся насилию согласно правовым нормам VAWA, часто не предпринимают попыток по защите своих прав, постольку их супруги — граждане и законных постоянных жителей (LPRs) США (ходатайствующие за супругов-иностранцев), имеют «значительное влияние на иностранного супруга», подвергающегося насилию, В результате этого супруги-иностранцы неохотно обращаются с заявлениями о случаях применения такого насилия.

С целью дальнейшего анализа VAWA, Совет оценил законодательную историю более ранней редакции раздела 216(c)(4)(C) INA, который описывает требования по отказу от проведения интервью (собеседования) с целью упразднения условного статуса законного постоянного жителя, основанного на заключении брака для лиц, вступивших в брак добровольно и затем подвергавшихся насилию или особо жестокому обращению со стороны их супругов — граждан США или LPR, либо члена семьи супруга (также применяется к случаям, когда ребенок иностранца подвергался насилию или особо жестокому обращению).

Ссылаясь на отчет Юридического комитета Палаты представителей Конгресса США относительно применения данной нормы, Совет установил: в отчете указано, что целью раздела 216(c)(4)(C) является «обеспечение защиты супруга гражданина либо законного постоянного жителя США от применения насилия или жестокого обращения к ним или их детям, чтобы ни супруг(а), ни ребенок не были вовлечены в такие насильственные отношения из-за угрозы утратить свой статус законного постоянного жителя» (H.R. Rep. No. 101-723(I), at 78 (1990).

Впоследствии, в 1994 году Конгресс принял VAWA — Закон о насилии против женщин. VAWA содержит правовые нормы, предусматривающие право подачи заявки в качестве самостоятельных заявителей для подвергшихся насилию супругов граждан или законных постоянных жителей США, расширяя, таким образом, перечень факторов освобождения от насилия, которые могут быть доступны таким жертвам. Отчет Юридического комитета Палаты представителей Конгресса США, сопровождающий VAWA, разъяснил, что целью наличия такого права о самостоятельной подаче заявки является «предотвращение использования гражданами или резидентами США процесса подачи заявки в качестве средства контроля либо применения насилия к супругу-иностранцу» (H.R. Rep. No. 103-395, at 26, 37 (1993).

Исходя из законодательной истории Совет заключил, что целью Конгресса по принятию правовой нормы о самостоятельных заявителях согласно VAWA, является «защита уязвимых иностранцев от домашнего насилия со стороны их супругов — граждан либо законных постоянных жителей США». Совет также определил, что Закон о насилии против женщин от 2000 года (Violence Against Women Act of 2000, Division B of Pub. L. No. 106-386, 114 Stat. 1491), продолжал фокусироваться на правовых нормах VAWA 1994 года.

Анализ совокупности исключения и новых правил

​Совет определил, что в свете заключений Конгресса «четкая фокусировка на предотвращении использования гражданами и законными постоянными жителями США их статуса с целью насилия и контроля их иностранцев-супругов и детей», наилучшим прочтением редакции раздела 212(a)(6)(A)(ii) INA является демонстрация иностранцем того факта, что его/ее случай описывается всеми тремя подпунктами правовой нормы, а не только подпунктом (I) или (II) вдобавок к подпункту (III). В противовес позиции иммиграционного судьи, Совет определил, что дизъюнктивный язык подпункта (III) не обозначает, что иностранец обязан установить только факты, описанные в подпунктах (I) или (II).

Согласно данному прочтению редакции и после изучения законодательной истории Совет трактовал подпункт (II) как «расширение области защиты иностранцев, подвергающихся насилию с целью покрытия последствий насилия, совершенного не только гражданами США и законными постоянными жителями — супругами и родителями, но также членами домохозяйства, в пределах которого действует лицо, совершающее насилие, по указанию гражданина США либо законного постоянного жителя». В прочтении альтернативного перефразирования подпункта (III), Совет определил, что «практическим влиянием данной интерпретации является то, что она также распространяется на супругов — граждан США либо законных постоянных жителей». На этом сделан акцент. Тем не менее, Совет постановил, что на иностранцев, пребывающих в браке с другими лицами, нежели граждане США либо законные постоянные жители, не распространяется действие данной правовой нормы, постольку «таким лицам недостает «рычагов воздействия» на их супругов».

Оспаривание позиции иммиграционного судьи

Совет пояснил, что позиция иммиграционного судьи «могла бы значительно расширить сферу применения этой правовой нормы». В частности, он отметил, что интерпретация иммиграционным судьей раздела 212(a)(6)(A)(ii) могла бы устранить любые требования относительно того, чтобы лицо, совершающее насильственные действия, было только гражданином США либо законным постоянным жителем США, и это означает, что нормы законодательного акта могли бы «применяться к любой ситуации с насилием в семье в мире».

Относительно фактов рассматриваемого дела, Совет разъяснил, что ответчик утверждала о наличии фактов насилия супруга — гражданина Гватемалы, который не был ни гражданином США, ни законным постоянным жителем США. Ссылаясь на цели применения правовых норм VAWA, Совет пояснил, что целью Конгресса при введении в силу данной нормы была защита иностранцев от того, чтобы он/она не был(а) субъектом полного контроля со стороны супруга — гражданина США либо законного постоянного жителя США для целей получения статуса законного постоянного жителя, а «не для целей создания исключения из-за недопустимости в связи с домашним насилием иностранца, которое происходит за пределами США». Совет счел маловероятным, что Конгресс имел намерения создать такое широкое исключение из раздела 212(a)(6)(A)(i) INA.

Совет отметил еще одну особенность, если он предпочел бы следовать подходу иммиграционного судьи. Согласно позиции иммиграционного судьи, иностранец может быть квалифицирован в качестве исключения, если он удовлетворяет только условиям подпунктов (II) и (III). Однако, применительно к делу ответчика, ответчик должна была быть признана не подлежащей выдворению (депортации) из США за въезд на территорию страны без прохождения процедуры проверки и наличия какого-либо законного основания для пребывания в США либо допуска на территорию США. Совет заключил, что Конгресс не мог иметь намерение достигнуть именно такого результата. Скорее, Совет истолковал правовую норму как уже существующую с целью предотвращения въезда на территорию США без прохождения процедуры проверки для лица, дисквалифицированного в качестве самостоятельного заявителя согласно VAWA относительно возможности изменения статуса.

Заключение Совета

Поскольку Совет определил, что ответчик должна удовлетворять требованиям всех трех подпунктов раздела 212(a)(6)(A)(ii) INA для того, чтобы быть квалифицированной в качестве исключения из раздела 212(a)(6)(A)(i) INA, Совет заключил, что иммиграционный судья ошибался, приостановив процедуру выдворения ответчика, поскольку ответчик не являлась самостоятельным заявителем согласно VAWA. Совет отметил решение иммиграционного судьи и вернул дело на повторное рассмотрение.

Вывод

Решение Совета четко ограничивает сферу применение раздела 212(a)(6)(A)(ii) INA в плане исключений при недопустимости из-за въезда на территорию США без прохождения процедуры проверки VAWA-заявителями, которые должны удовлетворять требованиям всех трех подпунктов. Данное прочтение более ограничено чем то, которое было принято иммиграционным судьей. Жертва насилия, сталкивающаяся с проблемами иммиграции, должна проконсультироваться с опытным иммиграционным адвокатом по поводу получения относящихся к делу рекомендаций относительно того, могут ли применяться в ее конкретном случае правовые нормы VAWA либо иного нормативного акта, который регулирует процесс иммиграции. Пожалуйста, посмотрите наш раздел «Жертвы домашнего насилия» на нашем русскоязычном сайте, чтобы узнать больше не только о VAWA, но и о других формах помощи некоторым иностранцам, которые являются жертвами преступлений.