Исследование административных и судебных прецедентов «экономического преследования»

Введение

​Чтобы получить статус беженца в Соединенных Штатах, иностранец должен доказать, что он или она имеют обоснованные опасения преследования или были подвергнуты преследованию в своей стране (или стране постоянного проживания) по одному из пяти признаков: политические, религиозные убеждения, принадлежность к определенной социальной группе, расе, национальности. В некоторых случаях «экономические лишения» (экономический ущерб, экономический вред), связанные с одним или несколькими из вышеназванных пяти признаков, могут достигнуть уровня, который представляет собою «преследование». Такое экономическое преследование может быть основанием для получения убежища в США и/или для приостановления процесса выдворения (приостановления депортации).

Согласно американским действующим правовым нормам, экономические лишения должны быть «суровыми». В данной статье мы проследим, каким образом законодательство об «экономических лишениях» в контексте «преследования» развивалось со временем, и каковыми данные правовые нормы являются на сегодняшний день. Чтобы сделать это, мы исследуем развитие судебного и административного прецедентного права по данной теме, вернувшись в 1960-е до момента принятия определяющего решения Советом по иммиграции и апелляциям по Делу Т-З (Matter of T-Z-, 24 I&N Dec. 163 (BIA 2007).

После прочтения этой статьи, пожалуйста, ознакомьтесь с нашими публикациями «Economic Persecution Decisions — Board of Immigration Appeals», «Economic Persecution Decisions — Circuits 1, 2, 3, 4, and 5», «Economic Persecution Decisions — Circuits 6, 7, 8, 9, 10, and 11» на нашем англоязычном сайте и с публикациями «Решения об экономическом преследовании — Совет по иммиграционным апелляциям», «Решения Апелляционных судов первого, второго, третьего, четвертого, пятого округов США об экономическом преследовании», «Решения Апелляционных судов 6, 7, 8, 9, 10 и 11 округов США об экономическом преследовании» — на нашем русскоязычном сайте.

Чтобы узнать больше о предоставлении убежища и защите беженцев в Соединенных Штатах Америки, пожалуйста, ознакомьтесь с нашими статьями на данную тему в разделе «Asylum & Refugee Protection» на англоязычном сайте и в разделе «Статус беженца» на нашем русскоязычном сайте.

Правовая позиция

​Для получения убежища в США раздел 208 (b) (1) Закона об иммиграции и гражданстве США (INA) требует, чтобы иностранец соответствовал определению «беженец», установленному американским законодательством. Согласно разделу 101 (a) (42) (А) INA, беженцем является «любое лицо, находящееся за пределами любой страны гражданства этого лица, или в случае если лицо не имеет гражданства, находящееся за пределами любой страны своего прежнего привычного проживания, и которое не может или не хочет вернуться, и не может или не хочет воспользоваться защитой этой страны из-за преследования или вполне обоснованного опасения преследования по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, или политическому мнению».

В соответствии с разделом 101 (a) (42) (B) INA лицо, вынужденное прервать беременность, подвергающееся принудительной стерилизации или преследуемое за то, что отказалось от таких процедур, считается преследуемым на основании «политических убеждений». Эта норма распространяется и на лиц, у которых есть обоснованный страх быть вынужденным пройти вышеназванные процедуры или преследуемые за сопротивление таким процедурам.

Согласно разделу 8 Свода федеральных нормативных актов США (C.F.R.), заявитель на предоставление убежища несет бремя доказывания того факта, что он или она являются «беженцами», в соответствии с определением этого правового понятия в разделе 101 (a) (42) (A) INA (8 C.F.R. 208.13(b)(1). Он или она должны доказать свои прошлые преследования или «обоснованный» страх преследования в будущем. На аналогичную позицию должны ориентироваться и те иностранцы, которые ходатайствуют о приостановлении процесса выдворения (8 C.F.R. 1208.13). Как следует из раздела 241 (b) (3) (А) INA, иностранец не может быть выслан из страны, если Генеральный прокурор определит, что это «будет угрожать жизни или свободе иностранца в его стране в связи с расой иностранца, религией, национальностью, принадлежностью к определенной социальной группе или политическим убеждениям».

Заявитель, ходатайствующий о приостановлении процесса выдворения (депортации) несет более сложное бремя доказывания своего права на убежище в США, чем заявитель на получение убежища. Так раздел 8 C.F.R. (8 C.F.R. 1208.16 (b) четко указывает, что бремя доказывания (обязанность обосновывать наличие тех или иных обстоятельств, существенных для разрешения дела) лежит на заявителе, ходатайствующего о приостановлении процесса выдворения (депортации).

Что означает понятие «экономические лишения» при предоставлении статуса беженца и/или при рассмотрении ходатайств о приостановлении процесса выдворения (депортации)

«Экономические лишения» сами по себе не являются основанием для убежища или приостановления процесса выдворения (депортации). Только при достижении определенного уровня причинения ущерба (вреда) иностранцу, «экономические лишения» могут представлять собою «преследование». При этом решающим и необходимым фактором является одна из главных причин такого преследования: принадлежность к определенной расе, религии, национальности, социальной группе или определенным политическим убеждениям. Таким образом, «экономические лишения», достигшие уровня наличия факта «преследования» (1) в совокупности с мотивом преследования, основанном на пяти причинах предоставления защиты (принадлежность к определенной расе, религии, национальности, социальной группе или определенным политическим убеждениям) и дают иностранцу возможность доказать, что он имеет право на убежище в США или на удовлетворение ходатайства о приостановлении процесса выдворения (депортации).

Исторические обоснования термина «экономические лишения» в контексте предоставления убежища или удовлетворения ходатайства о приостановлении процесса выдворения (депортации)

В 1960 и 1970 годах много дел, включающих в себя иски по факту «экономических лишений», возникли в контексте старой редакции раздела 243(h) INA, которая предусматривала отсрочку депортации (приостановление процесса выдворения в контексте современного законодательства). «Физические» требования в старой версии раздела 243(h) INA до 1965 года отличались от последующих нормативных актов, касающихся приостановления процесса выдворения и предоставления убежища.

Использование термина «физическое преследование» поставило вопрос о том, может ли лицо в принципе ссылаться на факт «экономических лишений» с целью установления факта его допуска на территорию США согласно требованиям раздела 243(h) INA.

29 мая 1961 года Апелляционный суд третьего округа США постановил, что термин «экономические лишения» может удовлетворить требования к термину «физическое преследование» согласно старой редакции раздела 243(h) INA в Деле Данат против Харни (Dunat v. Hurney, 297 F.2d 744 (3d Cir. 1961). Суд указал, что правительство истолковало термин «физическое преследование» слишком узко, исключив понятие «экономические лишения», полагая, что «законодательство не учитывает сам по себе способ, посредством которого осуществляется физическое преследование, так же, как и влияние внешних сил и обстоятельств…». Суд добавил, что «отказ в возможности зарабатывать средства к существованию в такой стране, как та, которая здесь участвует, является эквивалентом приговора о смертной казни посредством медленного истощения…». 23 мая 1962 года Апелляционный суд третьего округа США, рассматривая Дело Данат в Сорич против Флэгг (Dunat in Soric v. Flagg, 303 F.2d 289 (7th Cir. 1962) отметил: «правительство соглашается с тем, что экономические санкции, столь суровые, чтобы лишить человека всех способов к зарабатыванию средств к существованию, могут представлять собою физическое преследование».

29 января 1969 года Апелляционный суд девятого округа США при рассмотрении Дела Ковача против Службы иммиграции и натурализации (Kovac v. Immigration and Naturalization Service, 407 F.2d 102 (9th Cir. 1969), определил, что «вероятность преднамеренного причинения существенного экономического вреда иностранцу по признаку расы, религии или политических убеждений достаточна для того, чтобы Генеральный прокурор по своему усмотрению отказал в депортации». Стандарт «преднамеренного причинения существенного экономического вреда», таким образом был понижен, в отличие от стандарта, принятого Советом по иммиграционным апелляциям (BIA) и Апелляционными судами третьего и девятого округов США до 1965 года, для которого требовалось, чтоб заявитель установил тот факт, что он/она «подвергались лишениям…всех средств заработка на жизнь». 5 июня 1970 года, принимая решение по Делу Бердо против Службы иммиграции и натурализации (Berdo v. Immigration and Naturalization Service, 432 F.2d 824 (6th Cir. 1970), Апелляционный суд шестого округа США постановил, что вышеуказанное Дело Ковача является аргументативным и принял новый стандарт — Ковача. Суд также решил, что заявитель по делу доказал: будучи перебежчиком из Венгрии, он мог бы стать субъектом «преднамеренного причинения существенного экономического вреда», если бы был насильно возвращен в страну.

8 сентября 1983 года в прецедентном решении по Делу Лаипеникс (Matter of Laipenieks, 18 I&N Dec. 433 (BIA 1983), Совет, говоря об экономических лишениях при применении стандарта — Дела Ковача, заменил слово «существенные» на «суровые», при этом прямо указав, что «лишение свободы, еды, жилья, занятости или других предметов первой необходимости» может означать преследование. А в своем решении от 1 марта 1985 года в Деле Акоста (Matter of Acosta, 19 I&N Dec. 211 (BIA 1985), Совет заявил, «[Преследование] может также состоять из экономических лишений или ограничений, столь суровых, что они представляют угрозу для жизни или свободы человека». Необходимо отметить, после принятия американским Конгрессом в 1980 году Закона о беженцах, Совет заявил, что «желание получить большее экономическое преимущество» иностранцем не является основанием для предоставления убежища в США или для приостановления процесса депортации.

Развитие текущего прецедента BIA относительно «экономических лишений»

9 мая 2007 года Совет по иммиграционным апелляциям опубликовал свое самое всеобъемлющее прецедентное решение по Делу Т-З (Matter of T-Z-, 24 I&N Dec. 163 (BIA 2007), в котором определил, в каких случаях экономические лишения представляют собой преследование.

Апелляционный суд второго округа США отмечает, что Совет не определился со стандартом для оценки факта экономического преследования

До решения Совета по иммиграционным апелляциям по Делу Т-З (Matter of T-Z-), Апелляционный суд второго округа США в Деле Мирзоян против Гонсалеса (Mirzoyan v. Gonzales, 457 F.3d 217 (2d Cir. 2006) постановил, что не смог установить, какой стандарт Совет использовал при оценке исков относительно экономических преследований.

Соответственно, Апелляционный суд второго округа США вернул Дело Мирзояна против Гонсалеса на рассмотрение обратно в Совет с просьбой дать разъяснение по стандарту, регулирующему требования экономического преследования. Прежде всего, Суд попросил определить стандарт. Во-вторых, Суд отметил, что исход дела может различаться в зависимости от того, какие наиболее жесткие стандарты — по Делу Даната (Matter of Dunat) и Делу Акоста (Matter of Acosta) либо Делу Ковача (Matter of Kovac) будут применяться при рассмотрении иска.

Совет принимает стандарт, описанный в Деле Лайпеникс и Акоста

Совет по иммиграционным апелляциям в конечном итоге разрешил вышеуказанный вопрос в Деле Т-З (Matter of T-Z.(BIA 2007) заявив, что «при рассмотрении экономических преследований мы применяем стандарт для оценки нефизических форм страдания или вреда, упомянутых в Деле Лайпеникс (Matter of Laipenieks, 18 I&N Dec. 433 (BIA 1983). Совет разъяснил, что с 1978 года «формулировка… включает в себя формы нефизического вреда, включая экономический вред, который может представлять собою преследование». В более поздней формулировке при принятии решения по Делу Акоста (Matter of Acosta), Совет заявил, что экономические преследования могут:

Включать в себя умышленное лишение основных предметов первой необходимости, что ставит под угрозу жизнь или свободу; или
Включать в себя такие ситуации, как «необычайно суровый штраф или изъятие активов в большом размере, которые могут быть настолько серьезными, что могут стать равнозначны преследованию, даже несмотря на то, что основные жизненные потребности еще могут быть достижимы».

Совет по иммиграционным апелляциям отметил, что эти формы преследования охватываются понятием «экономические лишения» в Деле Ковача. И в Деле Ковача это понятие «несколько шире», чем его формулировка в Деле Акоста.

Совет также отметил, что Апелляционный суд пятого округа США уже применил стандарт для нефизического преследования 1978 года в области прав человека и одобренный Советом в Деле Лайпеникс. Совет по иммиграционным апелляциям также акцентировал внимание на том, что Апелляционный суд третьего округа США ссылался на «серьезный экономический вред, который может угрожать свободе семьи, если не их жизни», в качестве примера вреда, который поднимется до уровня преследования в Деле Ли против Генерального прокурора США (Li v. Attorney General of the U.S., 400 F.3d 157, 169 (3d Cir. 2005).

Совет также отметил, что Апелляционный суд девятого округа США, опубликовавший Дело Ковача в 1969 году, объединил формулировку вышеназванного понятия в Деле Ковача со ссылкой в Деле Акоста на угрозу для жизни или свободы для определения суровости вреда (Zehatye v. Gonzales, 453 F.3d 1182, 1186 (9th Cir. 2006). Таким образом, в указанном деле Апелляционный суд девятого округа США сохранил понятие «суровых экономических лишений», указанное в Деле Ковача, дополнив, что такие лишения должны представлять собою «угрозу жизни или свободе».

Значение «сурового» требования

​Совет по иммиграционным апелляциям заменил также понятие «сурового», используемое в Деле Акоста, на понятие «существенного», использованное в Деле Ковач. Совет, кроме того, отметил, что «лишение свободы, продовольствия, жилья, занятости или других предметов первой необходимости» может представлять собою преследование». Совет заявил, что использование слова «суровый» отражает тот факт, что «[преследование является] экстремальной концепцией, которая не включает в себя все виды бесчеловечного обращения, которое наше общества считается оскорбительным». Кроме того, Верховный суд Соединенных Штатов постановил (цитируя «Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев». Женева, 1979 год), что страх преследования является обоснованным в тех случаях, когда заявитель «может установить что его постоянное пребывание в стране его происхождения стало для него невыносимым по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым, если бы он остался там».

Совет сослался и на решение Апелляционного суда третьего округа США в Деле Ахмед против Эшкрофта (Ahmed v. Ashcroft, 341 F.3d 214 (3d Cir. 2003), отмечая, что «простая экономическая дискриминация» недостаточна для преследования, постольку «экономические затруднения должны быть гораздо большими тех, которые обычно разделяются другими людьми в стране происхождения и включать в себя значительно больше, чем потеря социальных преимуществ и физический комфорт» (Дело Чен Каи Фу против Службы иммиграции и натурализации (Cheng Kai Fu v. INS, 386 F.2d 750, 753 (2d Cir. 1967).

«Полное лишение средств к существованию» не требуется

​Совет, помимо прочего, также заявил, что «заявителю … не нужно демонстрировать полное лишение средств к существованию или полное изъятие всех экономических возможностей, чтобы продемонстрировать вред, причиняющий преследованием».

Совет подчеркнул, что некоторые виды экономических лишений могут представлять собою преследование, даже несмотря на то, что заявитель «мог выжить иным образом». Например, примененные санкции, доводящих заявителя до нищенского существования, могут представлять собою преследование, помимо этого, также перечисленные следующие примеры, связанные с экономическими лишениями, могут подняться до уровня преследования:

Особенно тяжелый пожар;
Крупномасштабная конфискация имущества; или
Широкое ограничение возможностей для продолжения работы в определенной профессии или бизнесе.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, чтобы экономические лишения были подняты до уровня преследования, заявитель на получение убежища либо приостановление процесса выдворения должен доказать факт «преднамеренного причинения сурового экономического вреда».

Другие формы нефизического преследования включают «лишение свободы, продовольствия, жилья, занятости или других предметов первой необходимости». Для того, чтобы экономический ущерб был «суровым», он должен подняться до уровня вреда, который является «невыносимым». Однако он не должен подниматься до уровня «полного лишения средств к существованию».