Дело Н-А-И: получение беженцем статуса законного постоянного жителя прекращает действие статуса беженца

Факты и процессуальная история дела (27 I&N Dec. at 72-74)

3 августа 2017 года Совет по иммиграционным апелляциям (BIA) опубликовал свое решение по Делу Н-А-И (Matter of N-A-I-, 27 I&N Dec. 72 (BIA 2017). PDF-версию этого дела вы сможете найти здесь [PDF версия].

3 декабря 1992 года ответчику — уроженцу и гражданину Пакистана, было предоставлено убежище на территории американского государства, в то время, когда он был подвергнут процедуре выдворения. Затем ответчик изменил полученный им статус на статус «lawful permanent residence» (LPR) — статус законного постоянного жителя (дальше по тексту именуемый — LPR) в соответствии с правовыми нормами раздела 209(b) Закона об иммиграции и гражданстве США (INA).

17 мая 2013 года в штате Техас ответчику было предъявлено обвинение, связанное с оборотом контролируемых веществ (controlled substance). Министерство внутренней безопасности США (DHS) признало ответчика подлежащим выдворению согласно разделу 237(a)(2)(B)(i) INA как иностранца, обвиненного в преступлении, связанном с контролируемыми веществами, и инициировало процедуру выдворения.

В ходе разбирательства ответчик подал новую заявку о предоставлении убежища, заявление об отмене выдворения и предоставлении защиты согласно Конвенции против пыток. 10 сентября 2013 года иммиграционный судья отклонил ходатайство ответчика. Ответчик обратился с апелляцией в Совет, заявляя, что он не может быть выдворен из страны, поскольку его статус беженца никогда не прекращается. Своим неопубликованным решением Совет отправил дело на повторное рассмотрение иммиграционному судье.

11 февраля 2014 года Совет опубликовал решение по Делу С-Дж-Х (Matter of C-J-H-, 26 I&N Dec. 284 (BIA 2014). В Деле С-Дж-Х- Совет постановил, что беженец, изменивший первоначально полученный статус согласно разделу 209(b) INA, после такого изменения статуса больше не является беженцем. Соответственно Совет постановил, что такое лицо не имеет права на повторное (обратное) изменение статуса согласно правовым нормам о регулировании статуса беженца, изложенных в разделе 209(b) INA.

На основании Дела С-Дж-Х иммиграционный судья заключил, что ответчик больше не являлся беженцем. Ответчик снова подал апелляцию. Однако 5 декабря 2014 года своим неопубликованным решением Совет отклонил и эту апелляцию ответчика на отказ иммиграционного судьи удовлетворить заявленные ответчиком требования.

Ответчик обжаловал данное решение Совета в Апелляционный суд пятого округа США. Ответчик заявлял, что изменение первоначально полученного статуса и, как результат — получение статуса LPR, не прекращает его первоначально полученный им статус — статус беженца. Поэтому, как утверждал ответчик, его выдворение из страны запрещено правовыми нормами раздела 208(c) INA, которые требует, чтобы до момента выдворения статус беженца был прекращен.

22 февраля 2016 года Апелляционный суд пятого округа отменил решение Совета в своем опубликованном решении, озаглавленном «Али против Линча» (Ali v. Lynch, 814 F.3d 306 (5th Cir. 2016).

Апелляционный суд пятого округа проанализировал аргументы по Делу «Chevron, U.S.A., Inc.» против Совета по защите природных ресурсов (Chevron, U.S.A., Inc., v. Natural Resources Defense Council, Inc, 467 U.S. 837 (1984).

Основываясь на вышеизложенном, Апелляционный суд пятого округа пришел к выводу, что интерпретация раздела 209(b) INA предусматривает прекращение первоначально полученного статуса в тот момент, когда беженец меняет этот статус на статус LPR, что является «обоснованным». При этом Апелляционный суд пятого округа заключил, что Конгресс оставил открытым вопрос о том, касается ли раздел 209(b) INA прекращения первоначально полученного статуса ответчиком. Апелляционный суд пятого округа отметил, что Совет основывал свое решение, исходя из материалов Дела С-Дж-Х, но не полностью учел язык и законодательную историю, а также другие правовые вопросы, поставленные Апелляционным судом пятого округа. Поэтому суд отменил решение Совета и направил дело в Совет для повторного рассмотрения и принятия нового решения.

При повторном рассмотрении, Совет должен был бы признать согласно разделу 209(b) INA, что изменение первоначально полученного статуса на другой статус — прекращает первоначально полученный ответчиком статус. В последующих разделах мы исследуем анализ и выводы Совета.

Применяемое законодательство (27 I&N Dec. at 74-75)

Первыми важными правовыми нормами, конечно же, является раздел 208(c)(1)(A) INA. Согласно этому разделу, Государственному секретарю США запрещено принимать решения относительно выдворения либо возвращения «иностранца, получившего убежище» согласно разделу 208(b) INA, в страну гражданства иностранца (либо страну его последнего проживания, если иностранец является лицом без гражданства). Тем не менее, правовые нормы предусматривают несколько оснований для прекращения статуса беженца (перефразировано):

А. Иностранец больше не удовлетворяет условиям статуса беженца в связи с изменением обстоятельств;
Б. Иностранец не отвечает одному из обязательных условий предоставления убежища;
В. Иностранец может быть выдворен в третью страну, где он или она не будут подвергаться преследованиям в соответствии с двусторонним или многосторонним соглашением между странами;
Г. Иностранец добровольно воспользовался своим правом на защиту в стране его гражданства (либо стране его последнего проживания, если иностранец является лицом без гражданства), и иностранец либо приобрел статус постоянного жителя, либо имеет реальную возможность получения такого статуса с правами и обязанностями, которые имеют другие лица в этой стране; или
Д. Иностранец получил новое гражданство и защиту новой страны гражданства.

Раздел 209(b) INA касается изменения первоначально полученного статуса. Так беженец может изменить полученный статус беженца на статус LPR, если удовлетворяет требованиям, предусмотренным американским иммиграционным законодательством. Однако в этой статье мы занимаемся исследованием ключевого вопроса в деле: является ли вышеназванное изменение статуса согласно нормам раздела 209(b) INA, основанием для прекращения статуса беженца.

Анализ и выводы Совета (27 I&N Dec. at 75-78)

Совет в конечном итоге сделает вывод о том, что наилучшим прочтением разделов 208(c) и 209(b) INA является следующее: как только беженец получает новый статус согласно разделу 209(b) INA, он или она больше не сохраняют статус беженца. Соответственно, после получения нового статуса, правовые нормы относительно выдворения таких иностранцев, содержащиеся в разделе 208(c)(1)(A) INA, больше не применяются.

Совет занял позицию, что изменение статуса согласно INA является переходом из одного статуса в другой, а не является лишь приобретением дополнительного статуса. Соответственно Совет определил, что раздел 209(b) INA предусматривает именно изменение первоначально полученного статуса: так в данном случае — статус беженца меняется на статус LPR.

Возражение ответчика было основано на том, что список условий для прекращения статуса беженца в разделе 208(c)(2) INA является исчерпывающим. С этой целью, ответчик отметил, что изменение первоначально полученного статуса согласно разделу 209(b) INA не является одним из оснований, перечисленных в разделе 208(c)(2) INA. Однако Совет не согласился с этим и указал, что ничто в тексте раздела 208(c)(2) INA не указывает на то что, перечень является исчерпывающим. В подтверждение этого Совет добавил, что, например, действующие нормы раздела 8 Свода федеральных нормативных актов США — C.F.R. (8 C.F.R. 208.24(a)(1) и 1208.24(a)(1) включают в себя факт мошенничества, как причины, по которой статус беженца может быть прекращен.

Затем Совет обсудил дополнительные обоснованные доказательства в пользу своего заключения относительно раздела 208(c) (2). Нормативный акт (INA) ясно дает понять, что статус беженца, предоставляемый согласно разделу 208(b), «не дает права постоянного пребывания в США». Более того, раздел 208(c)(3) INA предусматривает для этой категории иностранцев, что полученный ими статус прекращается согласно обычно применяемым правовым нормам о недопуске (отказе во въезде на территорию американского государства) и депортации иностранцев, а также применения к ним процедуры выдворения. Совет отметил, что он не отклоняется от действующего законодательства в том, что иностранец, утративший статус беженца подлежит выдворению в соответствии с разделом 208(c)(2) INA. По этой причине, Совет заключил, что иностранец, который изменил первоначально полученный статус на статус LPR, больше не является беженцем, и, таким образом, подлежит выдворению без предоставления защиты, предусмотренной в разделе 208(c)(1)(A) INA и в разделе 8 C.F.R. (8 C.F.R. 208.22 и 1208.22).

Совет отметил, что Апелляционный суд четвертого округа достиг того же вывода, что и Совет, в Деле Махмуд против Сешнза (Mahmood v. Sessions, 849 F.3d 187 (4th Cir. 2017). Апелляционный суд четвертого округа пришел к заключению, что раздел 209(b) INA выделяет два иммиграционных статуса: статус беженца и статус LPR. Суд акцентировал внимание на том, что для «подтверждения» статуса LPR, иностранец должен изменить свой первоначально полученный статус, и это означает, что иностранец больше не имеет статуса беженца после такого изменения.

Апелляционный суд четвертого округа также определил, что раздел 209(b) INA предусматривает добровольный отказ иностранца от статуса беженца посредством изменения этого статуса на статус LPR, и что такой добровольный отказ от первоначально полученного статуса отличается от принудительной утраты статуса, как предусмотрено разделом 208(c) INA.

Апелляционный суд четвертого округа также отметил что, когда иностранец пытается изменить первоначально полученный статус, он/она ищет определенных преимуществ, которые предоставляет иностранцу статус LPR. Такие преимущества включают в себя, например, возможность получения гражданства путем натурализации, права передвижения без получения предварительного разрешения и больше возможностей для разрешения проблемы воссоединения с семьей в США.

Более того, иностранец, получивший статус LPR, не может утратить свой статус вследствие изменения ситуации, когда исчезают основания для обоснованного страха преследования. Следует сказать, что беженец вовсе не обязан подавать заявку на изменение статуса и может оставаться в полученном статусе под защитой, предусмотренной нормами раздела 208(c) INA. Поэтому Апелляционный суд четвертого округа сделал заключение, что когда беженец добровольно изменяет свой статус, «он (или она) отказывается от абсолютного права на защиту от выдворения, предполагаемую статусом беженца».

Совет определил, что иностранец, который изменил свой статус согласно разделу 209(b), не утрачивает права получить убежище либо отсрочку выдворения в ходе последующего рассмотрения дела о выдворении. В то время как Совет указал, что заявка на предоставление убежища должна, как правило, быть подана в течение одного года после въезда, что в целом налагает запрет на подачу заявки о предоставлении убежища лицом, изменившим статус, существует исключение для такого временного ограничения. Такое исключение применяется в том случае, если заявитель, ходатайствующий о предоставлении убежища, продемонстрирует существование чрезвычайных обстоятельств, относящихся к задержке подачи заявки (смотрите раздел 208(a)(2)(B) INA; и раздел 8 C.F.R. (2084(a)(5)(iv), 1208.4(a)(5)(iv) (2017). Ограничение в один год не применяется к заявителям на отсрочку выдворения либо предоставление защиты согласно Конвенции против пыток.

В Деле С-Дж-Х, на которое ссылается Совет в своих первоначально не опубликованных решениях, Совет постановил, что иностранец, изменивший свой первоначально полученный статус на статус LPR, больше не рассматривается как беженец. Однако для Апелляционного суда пятого округа в Деле С-Дж-Х было важным определить: может ли иностранец, изменивший свой статус согласно нормам 209(b) INA, повторно (обратно) изменить уже полученный новый статус — LPR. Ответ Совета на этот вопрос в Деле С-Дж-Х был отрицательным. В рассматриваемом нами в этой статье решении по Делу Н-А-И Совет разъяснил, что сама по себе природа радела 209(b) INA в плане изменения статуса предполагает, что первоначально полученный статус прекращается после его изменения на другой статус. Совет также указал, что он пришел к такому выводу, основываясь исключительно на языке правовых норм разделов 208(c) и 209(b) INA.

Анализ Советом вопросов, поставленных Апелляционным судом пятого округа (27 I&N Dec. at 78-80)

Совет решил прояснить несколько вопросов.

Во-первых, Совет адресовал суду свое опубликованное решение по Делу В-Кс (Matter of V-X-, 26 I&N Dec. 147, 149 (BIA 2013). В Деле В-Кс, Совет определил, что основания прекращения предоставления убежища согласно разделу 208(c) INA являются более узкими, чем основания для выдворения.

Совет пояснил, что центральным вопросом Дела КВ-Кс был вопрос, что признание лица подлежащим выдворению не приводит автоматически к прекращению статуса беженца. Совет отметил различие рассматриваемого дела от Дела В-Кс, поскольку ответчик по Делу В-Кс был приговорен к выдворению, оставаясь в статусе беженца. Напротив, ответчик в рассматриваемом деле был приговорен к выдворению, находясь уже в статусе LPR — иностранца, законно допущенного на постоянное проживание.

Во-вторых, Совет не увидел конфликта между своим прочтением норм статей 208.14(g) и 1208.14(g) раздела 8 C.F.R. и своим решением по рассматриваемому делу. Эти две законодательные нормы предусматривают, что, если заявителю на предоставление убежища предоставляется статус LPR, заявка на предоставление убежища считается отклоненной по умолчанию, если только заявитель не предоставит письменный запрос о ее оценке. Это решение имеет отношение к ситуациям, в которых лицо ищет предоставления убежища, но ему предоставляется статус LPR на другом основании. Совет отметил, что такие нормы применяются только к заявителям о предоставлении убежища, а не к иностранцам, которым уже было предоставлено убежище. Совет отметил, что презумпция оставления заявки без рассмотрения фактически поддерживает вывод о том, что изменение статуса беженца на статус LPR «аннулирует заявку о предоставлении статуса беженца».

Наконец, Совет изучил законодательную историю INA, не найдя доказательств того, что Конгресс предполагал, что иностранец, который добровольно меняет статус согласно разделу 209(b) INA, сохраняет свою защиту как беженец согласно разделу 208(c)(1)(A) INA. Совет разъяснил что законодательная история и предшествующий административный прецедент указывают: первоначальной целью Закона о беженцах 1980 года (Refugee Act of 1980, Pub. L. No. 96-212, 94 Stat. 102) было осуществление принципов, согласованных в следующих международных соглашениях, заключенных Соединенными Штатами:

Протокол Организации Объединенных Наций, касающийся статуса беженцев, принятый и открытый для подписания 31 января 1967 года (вступил в силу 31 октября 1967 года; для Соединенных Штатов Америки — 1 ноября 1968 года); и
Конвенция Организации Объединенных Наций о статусе беженцев, принятая 28 июля 1951 года (вступила в силу 22 апреля 1954 года).

Заключение Совета (27 I & N Dec. at 81)

Применяя свой вывод к рассматриваемому делу Совет решил, что первоначально полученный ответчиком статус был прекращен при изменении этого статуса на статус LPR согласно разделу 209(b) INA. Поскольку ответчик больше не находился в первоначально полученном статусе (и, как результат, не имел защиты данного статуса), Совет определил, что выдворение ответчика в соответствии с разделом 208(c) INA не исключается. По этой причине Совет согласился с отказом иммиграционного судьи удовлетворить ходатайство и отклонил апелляцию ответчика.